II SA/Bk 180/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi R. Z. R. Z. w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych oddala skargę. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. Marszałek Województwa P. zwrócił się do Burmistrza S. o opinię w sprawie zatwierdzenia przez Marszałka Województwa P. robót geologicznych w celu udokumentowania piasku ze żwirem w złożu ''B." w obrębie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym wsi B.., tj. wykonanie 14 otworów rozpoznawczych zgodnie z załącznikiem graficznym kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej Projektu Robót Geologicznych w celu udokumentowania złoża piasku ze żwirem "B." w kat. C, opracowanym w lipcu 2013 r., przez mgr inż. L. L. Burmistrz S., po zapoznaniu się z ww. dokumentami oraz zapisami obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta i gminy S.", działając m.in. na podstawie art. 80 ust. 5, art. 7 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981, zwanej dalej: "ustawą"), postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] zaopiniował negatywnie udzielenie zgody na prowadzenie wyżej wymienionych prac poszukiwawczo - rozpoznawczych w obrębie przedmiotowej działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Inwestora tj. R. Z., prowadzącego działalność gospodarczą w S. pod nazwą "R.", zwanego dalej "Skarżącym", uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Burmistrz S. postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] ponownie negatywnie zaopiniował udzielenie zgody na prowadzenie wyżej wymienionych prac poszukiwawczo - rozpoznawczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Burmistrz S. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] po raz trzeci negatywnie zaopiniował przedłożony przez Marszałka Województwa P. w B. projekt decyzji nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia "Projektu robót geologicznych w celu udokumentowania piasku ze żwirem w złożu "B." w obrębie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym wsi B. W uzasadnieniu, powołując się na ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., oraz na art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (Dz.U. z 2011r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), organ I instancji stwierdził, że ponieważ teren, na którym planowane jest prowadzenie opisanych robót geologicznych, położony jest w strefie produkcji rolnej oraz w strefie rozwoju turystyki i otulinie Parku Krajobrazowego Puszczy K., to planowana działalność nie może być zaakceptowana, bo nie jest zgodna z ustaleniami Studium. Zdaniem organu I instancji z uwagi na położenie terenu planowanego przedsięwzięcia poza granicami wyznaczonych w Studium stref występowania złóż, a także zawarte w tym dokumencie zakazy: niszczenia wody, gleby i powietrza oraz naturalnego ukształtowania terenu oraz zalecenie chronienia rolniczej przestrzeni produkcyjnej przed przeznaczaniem jej na cele nierolnicze, zasadne było zaopiniowanie projektu przedłożonej decyzji negatywnie. Za dodatkowe argumenty przemawiające przeciwko temu przedsięwzięciu organ I instancji wskazał postanowienia rozporządzenia Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2001 r., ustanawiającego Plan Ochrony Parku Krajobrazowego Puszczy K., zawierającego również szereg zakazów odnoszących się do obszaru otuliny tego parku krajobrazowego. Na skutek zażalenia Skarżącego od powyższego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w części obejmującej uzasadnienie zawierające ocenę, że projektowane roboty geologiczne nie mogą być prowadzone ze względu na brzmienie art. 7 ust. 2 ustawy i w tym zakresie zastąpiło uzasadnienie zaskarżonego postanowienia własnym uzasadnieniem, w pozostałym zaś zakresie utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wywiódł Skarżący. Wyrokiem z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 393/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżone postanowienie uzasadniając, że uprawnienie organu administracji do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm., dalej cytowanej: "k.p.a."), w zakresie dotyczącym uchylenia zaskarżonego postanowienia w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, ogranicza się do rozstrzygnięcia postanowienia, co prowadzi do wniosku, że nie może być stosowane do zmiany treści uzasadnienia postanowienia. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z [...] stycznia 2015r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2013r. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności przypomniało, że wydana w trybie określonym w art. 106 k.p.a opinia jest wyrazem obowiązku współdziałania organów administracji publicznej, przy czym stanowisko organu opiniującego nie jest wiążące dla organu wydającego decyzję, tj. Marszałka Województwa P., wydającego decyzję w przedmiocie zatwierdzenia robót geologicznych. Powołując się dalej na zebrany w sprawie materiał dowodowy SKO uznało, że skoro dla działki objętej projektem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to politykę przestrzenną na tym terenie kreuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S., uchwalone uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 1999 r. Zgodnie zaś ze Studium, działka we wsi B., oznaczona numerem [...], na której planowane są roboty, położona jest w strefie produkcji rolnej - grunty rolne oraz w strefie rozwoju turystyki i otulinie parku Krajobrazowego Puszczy K. Oznacza to, zdanie organu, że prowadzenie robót geologicznych na tej działce jest niezgodne z przeznaczeniem tego terenu wynikającym ze studium. Według studium na obszarze przedmiotowej działki nie jest możliwe prowadzenie robót geologicznych. Końcowo Kolegium stwierdziło, że zaskarżonemu postanowieniu nie można też przypisać innych naruszeń prawa tak materialnego jak i procesowego. Za bezzasadny natomiast organ odwoławczy uznał natomiast zarzut dotyczący naruszenia przez organ I instancji przepisów o wyłączaniu pracowników organu. Jedyną czynnością, jaką wykonał w sprawie pracownik uczestniczący w wydaniu poprzednich, uchylonych postanowień, było zawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia. Czynności te uznano za niemające wpływy na wynik sprawy. Skargę na powyższe postanowienie do tutejszego Sądu wywiódł Skarżący wnosząc o jego uchylenie oraz postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 7 ust. 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że dopuszczalna jest negatywna ocena rzeczonego przedsięwzięcia przez Burmistrza S. pomimo zgodności tegoż przedsięwzięcia z ustaleniami Studium uwarunkowań i rozwoju przestrzennego gminy S., 2) art. 80 ust. 7 ustawy, poprzez jego niezastosowanie w stosunku do rozstrzygnięcia Burmistrza S. w sytuacji, gdy wydobywanie kruszywa nie narusza ani wymogów ochrony środowiska ani też innych wymogów prawa, 3) art. 80 ust. 5 ustawy, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie w sytuacji, gdy choć rzeczony przepis prawa nie zawiera jednoznacznych kryteriów, na podstawie których Burmistrz S. miałby dokonać oceny przedłożonego mu do zaopiniowania projektu decyzji Marszałka Województwa P., to jednak powyższe nie oznacza, że ustawa nie zawiera przepisów pozwalających na ustalenie, w jakich granicach prawnych organ ten może opiniować, 4) art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Burmistrz S. nie mógł dokonując negatywnej opinii uzasadniać jej uregulowaniami zawartymi w Studium, 5) punktu 10.4.1. Studium (s. 34), poprzez jego niezastosowanie i brak wzięcia pod uwagę, że założenia Studium zakładają wsparcie rozwoju przemysłu, czemu miałyby służyć rzeczone roboty geologiczne; 6) art. 7 k.p.a. w zw. z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i art. 60 ustawy z dnia 30 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i nieuzasadnione przyjęcie, że Burmistrz S. mógł mieć uzasadnione obawy oddziaływania robót geologicznych na środowisko w sytuacji, gdy organ I instancji nie wykazał nawet żadnych środków dowodowych mogących potwierdzić, że prowadzenie rzeczonych robót geologicznych naruszać będzie sposób wykorzystywania nieruchomości ustalony w Studium lub w innych przepisach prawa; 7) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i dowolną ocenę dowodów zebranych w sprawie pomimo niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego w niniejszej sprawie przez organ I instancji i brak wzięcia pod uwagę stanu faktycznego, tj. faktu sąsiedzkiego położenia działki, na której planowane są roboty geologiczne, w stosunku do istniejącego zakładu wydobywczego; 8) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zawartej w tym przepisie dyspozycji i wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonego postanowienia przeciwnego niż rozstrzygnięcia wydane w analogicznej sytuacji i przy tych samych stronach postępowania administracyjnego, bez wskazania istotnych ku temu powodów. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że przedłożony projekt decyzji spełnia wszelkie wymogi przewidziane prawem, a planowane przedsięwzięcie jest zgodne z warunkami Studium. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławczego negatywnie opiniujące projektu robót geologicznych. W myśl art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze projekt robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, zatwierdza organ administracji geologicznej, w drodze decyzji. Jak wynika zaś z art. 80 ust. 5 powołanej ustawy zatwierdzenie projektu robót geologicznych wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zgodnie z art. 106 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5). Przepis art. 7 ustawy prawo geologiczne i górnicze stanowi z kolei, że: 1) podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach; 2) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Należy zauważyć, że ww. przepis określa, jako warunek dopuszczalności podejmowania i wykonywania działalności określonej ustawą, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak kolizji takiej działalności ze sposobem wykorzystywania nieruchomości ustalonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Nie oznacza to jednak, że sam brak takiej kolizji obliguje organ opiniujący projekt robót geologicznych, do wydania pozytywnej opinii w tym zakresie. Ponieważ z przepisu art. 80 ust. 5 ustawy, stanowiącym podstawę do wydania opinii, nie wynika jakie są wymogi opinii wójta, przyjmuje się, że opinia ta winna zawierać stanowisko wójta w aspekcie zadań gminy wiążących się z przedmiotem rozstrzygnięcia. Do zadań gminy należą między innymi sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. w. WSA w Łodzi z 25.04.2013r., III SA/Łd 331/13). Podkreślić jednocześnie należy, że na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało pogląd, że jedynym kryterium dla uzgodnienia projektu robót geologicznych jest zgodność tychże robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli jest uchwalony lub z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy (por. wyrok NSA z dnia 7.10.2010 r., sygn. akt II GSK 703/10, NSA z dnia 7.05.2013 r. sygn. akt II GSK 312/12, WSA w Białymstoku z dnia 29.11.2010 r., sygn. akt II SA/Bl 570/11, WSA w Olsztynie z dnia 16.06.2011 r., sygn. akt II SA/Ol 323/11, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOS). W przedmiotowej sprawie organy słusznie przyjęły, że skoro brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla analizowanej działki nr [...] obręb B. to uwzględnić należało treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie winno być zatem ustalenie, czy projektowane roboty nie naruszają zapisów zawartych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 1999 r. Z analizy zapisów w/w Studium wynika, działka we wsi B., oznaczona numerem [...], na której planowane są roboty, położona jest w strefie produkcji rolnej - grunty rolne oraz w strefie rozwoju turystyki i otulinie parku Krajobrazowego Puszczy K. Rację mają zatem organy, że prowadzenie robót geologicznych na tej działce byłoby niezgodne z przeznaczeniem tego terenu wynikającym ze studium, które wyklucza na obszarze przedmiotowej działki prowadzenie robót geologicznych. W ocenie Sądu skoro w/w studium nie przewiduje prowadzenia robót geologicznych na przedmiotowej działce, to zasadnie organ negatywne zaopiniował przez organ I instancji projektu prowadzenia takich robót przez skarżącego. W ocenie Sądu zaskarżonemu postanowieniu nie można też przypisać innych naruszeń prawa tak materialnego jak i procesowego. Za chybiony należy uznać również zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawnym, jednak w sytuacji braku planu miejscowego, jest aktem kreującym politykę przestrzenną na danym terenie. Zatem jego ustalenia mogą stanowić podstawę do wyrażenia opinii w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych. Okoliczność, że w studium nie przewiduje się prowadzenia robót geologicznych na danym obszarze, uzasadnia zaś negatywne zaopiniowanie projektu takich robót. Nie można również zgodzić się z zarzutem skarżącego, że zaskarżone postanowienie narusza pkt 10.4.1 Studium, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że jego założenia zakładają wsparcie rozwoju przemysłu, czemu mają służyć rzeczone roboty geologiczne. Okoliczność, że Studium zakłada wsparcie rozwoju przemysłu na terenie gminy, nie oznacza, iż na obszarze całej gminy możliwe jest podejmowanie działań służących rozwojowi przemysłu. Ww. przepis Studium nie może być wykładany w oderwaniu od innych jego zapisów dotyczących min. przeznaczenia poszczególnych terenów. Jeżeli zapis Studium określający przeznaczenie danego terenu nie przewiduje prowadzenia na tym terenie określonej działalności, w tym przypadku prowadzenia robót geologicznych, to chociaż przeprowadzenie takich robót może służyć rozwojowi przemysłu, wyrażanie przez organ gminy negatywnej opinii odnośnie ich prowadzenia, z powołaniem się na zapis Studium określający przeznaczenie terenu, nie może być uznane za naruszenie ww. przepisu Studium, zakładającego wsparcie rozwoju przemysłu na terenie gminy. Za chybione Sąd uznał też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, zaś jego oceny dokonanej przez Kolegium nie można uznać za dowolną. Podstawą do negatywnego zaopiniowania przedłożonego projektu robót geologicznych było ustalenie, iż w Studium nie przewiduje się prowadzenia robót geologicznych na działce we wsi B., oznaczonej numerem [...]. Skoro zostało ustalone, że według Studium, na obszarze przedmiotowej działki nie jest możliwe prowadzenie robót geologicznych, to okoliczność ta sama w sobie uzasadniała negatywne zaopiniowanie projektu prowadzenia takich robót przez Skarżącego, bez potrzeby dokonywania innych ustaleń. Niezasadny jest również zarzut naruszenia powyższych przepisów wywodzony przez skarżącego z nieprawidłowej jego zdaniem wykładni zapisów studium. Organ I instancji, jak również organ odwoławczy w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć przywołały w sposób całkowicie zgodny z ich treścią zapisy studium odnoszące się do terenu obejmującego działkę nr [...], na której miały być prowadzone projektowane prace geologiczne. Jak prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zapisy studium bezsprzecznie nie przewidują w tym sektorze wnioskowanej przez Skarżącego działalności. W świetle takich zapisów studium, którymi, jak podniesiono wyżej, organ współdziałający był związany, organy obu instancji w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa uznały, że nie zachodzą przesłanki do pozytywnego uzgodnienia projektu prac geologicznych na wnioskowanym terenie. Wbrew twierdzeniom skarżącego, planowana działalność polegająca na eksploatacji kruszywa naturalnego narusza określone w studium dopuszczalne sposoby wykorzystania nieruchomości. W niniejszej sprawy organy nie uchybiły również wymogom z art. 107 k.p.a., albowiem w postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne, które jest spójne i logiczne. Reasumując, skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a przedstawione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.