II OSK 1945/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 68/15 w sprawie ze skargi G. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Świebodzicach z dnia 27 listopada 2013 r. nr XLVI/274/2013 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Świebodzice oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 68/15) w wyniku rozpoznania skargi G. P., w pkt I wyroku stwierdził nieważność w części § 1 uchwały Rady Miejskiej w Świebodzicach z dnia 27 listopada 2013 r. nr XLVI/274/2013 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Świebodzice we fragmencie dotyczącym zapisu "pizzerie" w zestawieniu tabelarycznym –"rodzaj działalności". Wyrok ten zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym: W dniu 27 listopada 2013 r. Rada Miejska w Świebodzicach podjęła uchwałę nr XLVI/274/2013 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Świebodzice. Jako podstawę prawną tej uchwały Rada Miejska wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przedmiotowa uchwała wprowadziła zmianę w § 9 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Świebodzicach z dnia 11 lipca 2013 r. nr XLI/241/2013 w ten sposób, że dla poszczególnych rodzajów działalności szczegółowo określiła minimalną wielkość pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów oraz częstotliwość ich opróżniania. W § 1 uchwały z dnia 27 listopada 2013 r., w odniesieniu do pizzerii przewidziano 1100 litrową, minimalną wielkość pojemnika przeznaczonego do gromadzenia odpadów oraz określono częstotliwość opróżniania pojemnika dwa razy w miesiącu. Pismem z dnia 30 października 2014 r., G. P. wezwał Radę Miejską w Świebodzicach do usunięcia naruszenia prawa wywołanego wyżej wymienioną uchwałą. Na powyższe wezwanie skarżącego Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi. G. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Świebodzicach z dnia 27 listopada 2013 r. nr XLVI/274/2013. Zarzucił "rażące naruszenie prawa materialnego art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego stosując nieprawidłową wykładnię podstawy prawnej zaskarżonego aktu". Podniósł, że w zaskarżonej uchwale narzucono odgórnie wielkość pojemników oraz częstotliwość ich opróżniania dla poszczególnych rodzajów działalności gospodarczej. Podkreślił, że powyższe spowodowało kilkukrotny wzrost opłaty za usuwanie odpadów komunalnych. Jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą – pizzerię, został zaszeregowany do podmiotów zobowiązanych do posiadania pojemnika 1100 l, który winien być "opróżniany" dwa razy w miesiącu. Opłata za tę usługę wynosi 191,05 zł miesięcznie. Podkreślił skarżący, że przed zmianą kwestionowanego Regulaminu, posiadał pojemnik o pojemności 120 l, który opróżniany był raz w tygodniu. Opłata za wywóz odpadów wynosiła wówczas 38,21 zł miesięcznie i była adekwatna do ilości wytwarzanych przez jego pizzerię odpadów komunalnych. Skarżący wskazał także, iż uprzednio, w § 9 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Świebodzicach z dnia 11 lipca 2013 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Świebodzice (Dz.Urz.Woj.Dolnośl. poz. 4410) określono, iż pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych musi być dostosowana do ilości wytwarzanych na terenie nieruchomości odpadów oraz częstotliwości ich opróżniania. W § 3 wyżej wymienionego aktu prawa miejscowego podano, że minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych określa się na podstawie norm uwzględniających miesięczne wskaźniki gromadzenia odpadów. Zaznaczając, że z przytoczonych norm wynika, że pojemnik na odpady komunalne powinien być dostosowany wielkością do ilości wytwarzanych odpadów, a więc nie powinien być za mały lub za duży, skarżący stwierdził, że dokonana zmiana uchwały i zaszeregowanie skarżącego do podmiotów, którym potrzebny jest pojemnik 1100 l jest całkowicie nieuzasadniona prawnie i faktycznie. Podkreślił, że zmiana ilości rzekomo wytwarzanych śmieci, spowodowana jest tylko i wyłącznie zaszeregowaniem pizzerii do grupy podmiotów potrzebujących większy pojemnik i nie ma nic wspólnego z rzeczywistością, gdyż nie uległa zmianie ilość powstających odpadów komunalnych. Zdaniem skarżącego, organ uchwałodawczy ustalając wskaźniki gromadzenia odpadów i dokonując zaszeregowania do poszczególnych grup przedsiębiorców pominął charakter prowadzonej przez skarżącego działalności. Wywodząc, że niemożliwym jest, by pizzeria wytworzyła 2,20 m³ odpadów miesięcznie, skarżący wskazał, że mała gastronomia, do której zaliczyć należy pizzerię, taka jak cukiernia, lodziarnia, kawiarnia czy herbaciarnia, zobowiązana jest – według zaskarżonej uchwały – posiadać pojemnik o wielkości 240 l opróżniany raz na dwa tygodnie. W opinii skarżącego, powyższe okoliczności dowodzą, że wykładnia i zastosowanie art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są nieprawidłowe. Podkreślając, że art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 wskazanej wyżej ustawy zawiera wyczerpujące wyliczenie niezbędnych postanowień Regulaminu o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, skarżący stwierdził, że zmieniony § 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały wykracza poza delegację ustawową albowiem narzuca przedsiębiorcom obowiązek posiadania pojemników o określonej pojemności bez uwzględnienia rzeczywistego stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę podano, że skarga wniesiona została po terminie, a nadto, że skarżący nie ma legitymacji skargowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 maja 215 r. stwierdził nieważność części § 1 uchwały Rady Miejskiej w Świebodzicach z dnia 27 listopada 2013 r. nr XLVI/274/2013 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Świebodzice, we fragmencie dotyczącym zapisu "pizzerie" w zestawieniu tabelarycznym –"rodzaj działalności". Sąd powołał art. 53 ust. 2 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. W kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi podał, że skarżący pismem z dnia 30 października 2014 r., które wpłynęło do organu gminy w dniu 4 listopada 2014 r., wezwał Radę Miejską w Świebodzicach do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. Skoro wezwanie powyższe pozostawiono bez odpowiedzi, to termin do wniesienia skargi upływał z dniem 4 stycznia 2015 r., natomiast skargę nadano w dniu 5 stycznia 2015 r. Zauważył sąd, że dzień 4 stycznia 2015 r. przypadał w niedzielę. WSA we Wrocławiu powołał art. 83 § 2 p.p.s.a. i uznał, że wniesienie skargi w poniedziałek, dnia 5 stycznia 2015 r., jest równoznaczne z zachowaniem terminu. W kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącego sąd podkreślił, że wbrew twierdzeniom strony przeciwnej, zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, ponieważ nakłada na niego określony obowiązek, to jest obliguje go do posiadania pojemnika o określonej pojemności (1100 l), który winien być "opróżniany" dwa razy w miesiącu. W wyniku powyższego, skarżący zobowiązany jest uiszczać wynikającą z tego tytułu opłatę (191,05 zł miesięcznie). WSA we Wrocławiu przytoczył treść art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i stwierdził, że rada gminy posiada uprawnienie do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w szczególności rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Czyniąc to jest jednak zobowiązana do uwzględnienia: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, liczby osób korzystających z tych pojemników, a także częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Sąd I instancji podkreślił, że nie negując prawa rady gminy do określenia w przedmiotowej uchwale rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, konieczne jest jednak ustalenie, czy podjęcie konkretnego unormowania w tym zakresie zostało dokonane przy spełnieniu warunków wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie WSA we Wrocławiu zwrócił się do Rady Miejskiej w Świebodzicach o nadesłanie kalkulacji, o jakiej mowa w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały a dotyczącej ilości wytwarzanych odpadów związanych z wymienionym w uchwale rodzajem działalności gospodarczej. Z nadesłanego dokumentu wynika, że zawarto w nim kalkulację cen jednostkowych za usługi wywozu nieczystości stałych za rok 2013 (na bazie wykonania za okres I-IX.2012 r.), podając ilość ton wywiezionych przez ZGK, koszt wywozu nieczystości stałych (bez opłaty za korzystanie ze środowiska), koszt segregacji odpadów (bez kosztów wywozu), koszty składowiska pokrywane przez ZGK (bez opłaty za korzystanie ze środowiska), wzrost kosztów (bez amortyzacji) z tytułu inflacji, koszt 1 tony, opłatę za korzystanie ze środowiska, ogółem koszt 1 tony i 1 m³ oraz ogółem cenę 1 m³ netto na jednego mieszkańca. W ocenie sądu I instancji, z nadesłanej kalkulacji nie wynika natomiast to, na jakiej podstawie przyjęto w zaskarżonej uchwale określone wielkości pojemników i częstotliwości ich opróżniania dla pizzerii. Zaznaczył WSA we Wrocławiu, że stosownie do w art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przedmiotowy regulamin winien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, liczby osób korzystających z tych pojemników oraz częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Nadesłana zaś kalkulacja, mająca być podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały, nie określa jednak w szczególności konkretnych wielkości dla pizzerii. Nie wynika więc z niej, czy w tym zakresie uwzględniono wymogi określone w art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 5 maja 2015 r. wniosła Gmina Świebodzice. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na uznaniu, że uchwała w par. 1 we fragmencie dotyczącym zapisu "pizzerie" w zestawieniu tabelarycznym "rodzaj działalności", nie uwzględnia wymogów określonych tym przepisem i nie pozwala sądowi na kontrolę ich prawidłowości wskazując na dowolność przyjętego rozwiązania. Błędna wykładania, w ocenie skargi kasacyjnej, doprowadziła sąd I instancji do nieuzasadnionego rozszerzenia przesłanek materialnoprawnych i do uznania, że kalkulacja, której ustawodawca nie wprowadza, może stanowić podstawę kontroli przez sąd prawidłowości sporządzonych przez gminę wyliczeń w odniesieniu do działalności gospodarczej, w tym określonej uchwałą wielkości pojemników i częstotliwości ich opróżniania dla "pizzerii". Skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zapisy uchwały są wynikiem kalkulacji. W oparciu o posiadaną wiedzę, Rada Miejska w regulaminie określiła rodzaj i minimalną wielkość pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów. Podkreślała skarga kasacyjna, że żaden przepis ustawy o utrzymaniu czystości (...) nie nakłada na gminę obowiązku dokonania szczegółowej analizy (kalkulacji) w zakresie przyjętych w uchwale wielkości, poza wytycznymi zawartymi we wskazanym przepisie. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, WSA we Wrocławiu, nie wyjaśnił, dlaczego i na jakiej podstawie prawnej sporządzone wyliczenia mogą stanowić podstawę kontroli przez sąd "prawidłowości sporządzonej kalkulacji przez gminę w odniesieniu do każdej branży sfery działalności gospodarczej, w tym pizzerii". Dokonywanie analizy ekonomicznej sporządzonej przez gminę kalkulacji, wykracza poza kognicję sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu. Jako nietrafny ocenić bowiem należało zarzut błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2012 r., poz. 391). Zgodnie z tym przepisem, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określać winien szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Ustalenie powyższych zasad obywać się ma przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników. Stosownie zaś do pkt 3 wskazanego przepisu, regulamin określa także częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Mając na uwadze przedstawioną regulację należy stwierdzić, że nie jest zasadne prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, iż sąd administracyjny dokonujący kontroli przedmiotowego regulaminu (aktu prawa miejscowego) nie jest uprawniony do oceny wykonanej przez gminę kalkulacji. Stwierdzić bowiem należy, iż wskazany wyżej przepis jasno i jednoznacznie przewiduje, że ustalanie w regulaminie utrzymania czystości i porządku - rodzaju i minimalnej wielkości pojemników na odpady, odbywa się przy uwzględnieniu zarówno średniej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych w gospodarstwach domowych (lub innych źródłach), jak też przy uwzględnieniu liczby osób korzystających z tych pojemników. W konkretny sposób zatem określone zostały przesłanki, które winny być brane pod uwagę dla ustalenia, w przedmiotowym regulaminie, rodzaju i wielkości pojemników na odpady. Nie ulega więc wątpliwości, że przyjęty przez lokalnego prawodawcę finalny sposób obliczenia (określenia) powyższych wartości winien być weryfikowalny w ramach sądowej kontroli aktu prawa miejscowego. Skoro bowiem uchwalaniu takiego aktu towarzyszą normatywnie określone przesłanki, związane z koniecznością sporządzenia określonych analiz, to nie można uznawać, że przyjmowane w tym zakresie przez gminę rozwiązania, mogłyby pozostawać bez jakiejkolwiek kontroli. Takie założenie, w zakresie odnoszącym się następczo do wysokości opłat pobieranych z tytułu wywozu odpadów, pozwalałoby na całkowitą dowolność przyjmowanych regulacji, a przez to, stanowiąc nadużycie, nie zasługiwałoby na akceptację. W ocenianej sprawie zasadnie sąd I instancji domagał się zatem od strony przeciwnej przedstawienia kalkulacji dotyczącej ilości wytwarzanych odpadów związanych z wymienionym w zaskarżonej uchwale rodzajem działalności gospodarczej (k. 35). Trafnie też dokonał WSA we Wrocławiu oceny otrzymanego dokumentu (k. 39). Skoro bowiem przedstawiona sądowi I instancji kalkulacja nie zawierała wartości miarodajnych do treści podjętej przez Radę Miejską uchwały, zatem słusznie orzeczono o stwierdzeniu jej nieważności w zaskarżonej części. Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, uznając, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.