II SAB/Ol 15/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w udzieleniu informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]"- w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o niewymierzaniu organowi grzywny; IV. zasądza od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynika, że S. P. wnioskiem z dnia 6 lutego 2015r., powołując się na przepisy art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz. 782 j.t.), udip, zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego o udzielenie informacji poprzez przysłanie kopii dokumentów dotyczących Akademickiego Koła Łowieckiego A w A oraz Koła Łowieckiego A w B przyjętych przez Zarząd Okręgowy w A, tj.: - protokołów walnych zgromadzeń (zwyczajnych i nadzwyczajnych) w okresie od 1 października 2012r. do chwili nadania odpowiedzi na niniejszy wniosek; - uchwał podjętych na walnych zgromadzeniach (zwyczajnych i nadzwyczajnych) w okresie jak wyżej; - kopii dokumentów, w których Zarząd Okręgowy zajmował stanowisko na temat podjętych uchwał wymienionych w punkcie 1 i 2 (uwag, wytycznych, zastrzeżeń itp.). W odpowiedzi pismem z dnia 19 lutego 2015r. Przewodniczący Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w A wskazał, że walne zgromadzenie koła nie jest kolegialnym organem władzy publicznej pochodzącym z powszechnych wyborów, zaś protokół z takiego posiedzenia nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy; a jest materiałem odzwierciedlającym jego przebieg, tym samym skoro ustawa nie uprawnia do dostępu do posiedzeń innych organów, niż kolegialnych organów władzy publicznej, brak jest podstawy prawnej do żądania ujawniania takich protokołów z posiedzeń innych organów. Protokoły i uchwały walnego zgromadzenia nie są w ocenie Przewodniczącego Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego, dokumentami urzędowymi, nie pochodzą bowiem od funkcjonariusza publicznego, a więc tym bardziej nie mogą być uznane za oświadczenie takiego funkcjonariusza i to złożone w ramach jego kompetencji. Ponadto wskazano, że wniosek o udzielenie informacji poprzez przysłanie kopii dokumentów, w których Zarząd Okręgowy zajmował stanowisko na temat podjętych uchwał wymienionych w pkt 1 i 2 (uwag, wytycznych, zastrzeżeń) jest niezrozumiały, w związku z czym zwrócono się do strony o jego doprecyzowanie. Następnie pismem z dnia 27 lutego 2015r. S. P. wywiódł skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego. Skarżący wniósł o nakazanie rozpatrzenia złożonego wniosku w terminie 14 dni od chwili otrzymania prawomocnego wyroku. W skardze zarzucono naruszenie: - przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, - przepisów ww. ustawy poprzez niezachowanie wymaganego terminu jakie powinna spełniać odmowa udzielenia informacji publicznej w postaci wskazania powodów odmowy i zwłokę w jej udzieleniu (art. 13 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), - przepisu art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niedotrzymanie 14 dniowego terminu, - obrazę art. 16 ww. ustawy poprzez nie wydanie decyzji administracyjnej, zakreślenia terminu i sposobu odwołania się od tej decyzji i braku pouczenia co do przysługującej wnioskodawcy procedury odwoławczej. W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego wniósł o jej oddalenie, powtórnie wskazując, że walne zgromadzenie koła nie jest kolegialnym organem władzy publicznej pochodzącym z powszechnych wyborów, zaś protokół z takiego posiedzenia nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy, a jest materiałem odzwierciedlającym jego przebieg, tym samym skoro ustawa nie uprawnia do dostępu do posiedzeń innych organów, niż kolegialnych organów władzy publicznej, brak jest podstawy prawnej do żądania ujawniania takich protokołów z posiedzeń innych organów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rzeczonej sprawie jest zasadna. Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa., jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność organu administracji w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy ppsa.), w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy), a także mogą być wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a ustawy ppsa.). W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wobec tego aby móc skutecznie zarzucać organowi bezczynność należy wpierw stwierdzić, czy na takim organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (czynności), a dopiero później, że obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnia. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wojewódzki sąd administracyjny prowadząc postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej powinien, zanim wyda orzeczenie, zbadać prawidłowość złożenia skargi do sądu, a także czy sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz istnienie lub nieistnienie bezczynności. Przede wszystkim należy podnieść, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestia ta była rozstrzygana m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, uznał, że ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 372 ze zm.) przekazał Polskiemu Związkowi Łowieckiemu szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny (por. R. Stec: "Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne", Lex 2012). Wymaga podkreślenia, że powyższe zadania mogą być realizowane również przez organy okręgowe Związku Łowieckiego, w tym jego zarządy okręgowe (art. 32a ust. 4 ustawy Prawo Łowieckie). O publicznoprawnym charakterze działalności Polskiego Związku Łowieckiego świadczy także konieczność odbycia, przez osoby ubiegające się o uprawnienia do polowania, szkolenia prowadzonego przez Związek (art. 42 ust. 4 -7 ustawy Prawo łowieckie). Nie budzi wątpliwości fakt, że wniosek z dnia 6 lutego 2015 r. dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne. W myśl bowiem art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "c" i "f" u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności zaś o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o przedmiocie ich działalności, kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (vide: postanowienie WSA w Lublinie z dnia 20 października 2013r., II SA/Lu 148/13). W przepisie art. 6 ust. 1 ustawy ustawodawca zawarł katalog informacji, które stanowią informację publiczną. Wyliczenie to nie jest wyczerpujące, na co wskazuje użyty w tym przepisie zwrot - "w szczególności". Na tle wskazanego tu przepisu ustawy można sformułować twierdzenie, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa, Lex nr 1510603). Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, stanowisk, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nich nie wytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Wobec powyższego niewątpliwie wnioskowane przez skarżącego informacje, takie jak protokoły z walnych zgromadzeń Polskiego Związku Łowieckiego, uchwały podjęte podczas walnych zgromadzeń i pozostałe dokumenty, w których Zarząd Okręgowy zajmował stanowisko na temat podjętych uchwał, mają walor informacji publicznej i jako takie co do zasady powinny być udostępnione wnioskodawcy. Wyjaśnić należy także, że na gruncie spraw z zakresu informacji publicznej bezczynność zachodzi w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bądź też w tym terminie nie wydaje, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy, decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy). Jeśli jednak informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona w formach zgodnych z ustawą, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02). Na gruncie niniejszej sprawy organ uznał, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej i poinformował o swoim stanowisku stronę, nie udzielając wnioskowanej informacji. Jak już wskazano niewątpliwie Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a wnioskowane informację mają charakter informacji publicznych. Tak więc w rozpoznawanej sprawie Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku z dnia 6 lutego 2015 r., ponieważ nie udzielił wnioskowanej przez stronę informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku i zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 6 lutego 2015r. – w terminie 14 dni. Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt II, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że podmiot zobowiązany był przekonany co do tego, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Organ nie działał zatem złośliwie i celowo nie przewlekał rozpoznania wniosku strony. Z tego też powodu orzeczono w pkt III o niewymierzeniu organowi grzywny. O kosztach orzeczono w pkt IV stosownie do art. 200 powołanej ustawy.