II GSK 3045/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki jawnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2929/14 w sprawie ze skargi A. Spółki jawnej w P. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rejestracji odbiorników telewizyjnych oraz ustalenia opłaty za używanie odbiorników niezarejestrowanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Spółki jawnej w P. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2929/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. j. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rejestracji odbiorników telewizyjnych oraz ustalenia opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] listopada 2013 r. przeprowadzono kontrolę wykonania obowiązku rejestracji odbiorników radiowych i telewizyjnych w Hotelu [...], położonym przy ul. [...] w M., zajmowanym przez A. Sp. j. Kontrola została przeprowadzona w obecności N. L. – pracownika hotelu. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół, który został podpisany bez zastrzeżeń przez N. L. Do protokołu kontroli załączono też oświadczenie podpisane przez N. L., które potwierdziło, że spółka użytkuje 3 odbiorniki, włączone w trakcie kontroli i odbierające program "TVN", a także 24 inne odbiorniki telewizyjne, które umożliwiają natychmiastowy odbiór programu, znajdujące się w pokojach. Uruchomienie odbiorników telewizyjnych znajdujących się w pokojach w celu stwierdzenia technicznej możliwości dostosowania do odbioru programu nie było możliwe z powodu rezerwacji pokoi hotelowych. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczta Polska S.A., działając na podstawie art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. Nr 85, poz. 728 ze zm.) nakazał spółce rejestrację 27 używanych odbiorników telewizyjnych oraz ustalił opłatę za używanie 27 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 15.106,50 zł. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi, że oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na nierzetelną kontrolę oraz niezweryfikowanie prawidłowości treści protokołu w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione i nie mogą stanowić podstawy faktycznej decyzji. Podniosła, że kontrolowany obiekt posiada tylko 22 pokoje, natomiast w dniu kontroli zajętych było tylko 8 pokoi, zaś kontrolerzy nie dokonali sprawdzenia pokoi. Ponadto wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia sprzedawcy i instalatora monitorów na okoliczność, że w obiekcie znajdują się jedynie monitory, które nie odbierają cyfrowej telewizji naziemnej. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podkreślając, że ustalenie, czy odbiorniki umożliwiają natychmiastowy odbiór programu może dokonać się w drodze bezpośredniego sprawdzenia tej okoliczności, jak również na podstawie oświadczenia osoby uczestniczącej w kontroli. Zdaniem organu, obecna przy kontroli N. L. niewątpliwie była zorientowana w przedmiocie kontroli, skoro w tym zakresie udzieliła stosownych wyjaśnień, a protokół z kontroli podpisała bez zastrzeżeń. Jej oświadczenie w zakresie liczby odbiorników w hotelu nie zostało przez nią zmienione ani odwołane w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Strona nie przedstawiła zaś żadnych dowodów podważających ustalenia kontroli. Przedstawione przez stronę zaświadczenie sprzedawcy i instalatora monitorów w miejscu kontroli, jest datowane kilka miesięcy po przeprowadzonej kontroli i w żaden sposób nie stanowi potwierdzenia, że odbiorniki w dniu kontroli nie były w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie. Jednocześnie, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organ I instancji poinformował o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji nakładającej opłatę za używanie niezarejestrowanych odbiorników. Do pisma załączono potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię protokołu z przeprowadzonej kontroli i złożonego oświadczenia. A. Sp. j. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której powtórzyła zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r., wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że kontrola wykonania obowiązku rejestracji odbiorników RTV nie jest czynnością podejmowaną w toku postępowania administracyjnego. Stanowi ona podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie używania niezarejestrowanych odbiorników. Oznacza to, że protokół kontroli jest odzwierciedleniem czynności kontrolnej, a nie wizji lokalnej, czy oględzin w rozumieniu przepisów k.p.a. Jednocześnie nie jest przesłuchaniem świadka, czy też strony, odebranie do protokołu kontroli oświadczeń na temat liczby i rodzaju używanych odbiorników RTV od osób, które dysponują wiedzą na ten temat. Oświadczenia takie, jak również sam protokół kontroli stanowią materiał dowodowy, który podlega ocenie organu w myśl art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, jednoznaczne i szczegółowe oświadczenie wiedzy pracownika hotelu obrazujące stan liczbowy posiadanych przez skarżącą odbiorników telewizyjnych i radiofonicznych stanowi wiarygodne źródło dowodowe, którego wartość dowodową trudno zakwestionować, gdyż precyzyjnie opisuje stan faktyczny. Ze spontanicznego i spójnego oświadczenia pracownika strony skarżącej wynika, że odbiorniki telewizyjne w liczbie 27 w dniu kontroli, tj. [...] listopada 2013 r., były w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, dlatego też nie można, jak to wywodzi strona skarżąca, uznać tych okoliczności za nieudowodnione z powodu niezbadania przez organ, czy 24 odbiorniki znajdujące się w pokojach hotelowych zarezerwowanych przez gości hotelowych posiadają możliwość odbierania programu telewizyjnego. A. Sp. j. złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2929/14 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania przeprowadzonego przez organy administracji obu instancji, skutkującego niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a., podczas gdy w stanie faktycznym i prawnym sprawy istniały podstawy do jego zastosowania, a w konsekwencji naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wobec oddalenia skargi mimo naruszenia przez organy I instancji i II instancji poniżej wskazanych przepisów k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 oraz art. 80, 85 i 86 k.p.a., poprzez: - ograniczenie postępowania dowodowego do bezkrytycznej i nieobiektywnej oceny przez Sąd I instancji protokołu kontroli z dnia [...] listopada 2013 r. w miejscu prowadzenia działalności przez stronę skarżącą mimo wskazania, że rzeczony protokół jednoznacznie pewnych, a jednocześnie wymaganych prawnie ustaleń dotyczących ujawnienia faktycznej ilości odbiorników znajdujących się w stanie wymaganym przez normę prawną tj. umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, nie zawiera, z powodu nieuprawnionego uznania przez Sad I instancji, że "Na tej podstawie organ prawidłowo uznał, że u strony skarżącej powstał obowiązek rejestracji posiadanych odbiorników", - oparcie ustaleń faktycznych na kwestionowanym przez skarżącą już po wszczęciu postępowania administracyjnego przez organ I instancji oświadczeniu recepcjonistki N. L., niebędącej ani stroną postępowania, ani osobą upoważnioną przez stronę, ani też świadkiem lecz osobą niemającą dostatecznych informacji w przedmiocie złożonego oświadczenia, wobec nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd I instancji jakoby: "w podpisanym przez N. L. protokole kontroli zawarte jest stwierdzenie, że ww. odbiorniki telewizyjne są w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu", - zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony postępowania, z przesłuchania w charakterze świadka N. L., z oględzin Hotelu w M., celem ustalenia rzeczywistej ilości odbiorników telewizyjnych zdatnych do odbioru programu TV w toku wszczętego postępowania administracyjnego przez organy obu instancji wobec faktu, że in concreto istniały niewyjaśnione okoliczności istotne dla wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, a WSA bezpodstawnie uznał, iż "organy administracji w toku postępowania wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego", - uznanie przez Sąd I instancji, że "do czynności kontrolnych nie mają zastosowania przepisy k.p.a." podczas gdy w treści druku protokołu kontroli, którym posługiwał się organ, znajduje się pouczenie o treści przepisów k.p.a. tj. o art. 10 k.p.a., co wskazuje, że organ kontrolny w trakcie tej czynności protokolarnej działał już w ramach procedury k.p.a., skoro rzeczonym protokołem pouczył stronę o treści art. 10 k.p.a., a jeśli tak to pogląd zaprezentowany przez WSA jest bezpodstawny i wymaga ponownej weryfikacji prawnej skarżonego judykatu, gdyż odmienna niż przyjęta przez WSA ocena charakteru prawnego czynności kontroli w dniu [...].11.2013 r. w sposób oczywisty mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - niestwierdzenie przez Sąd I instancji, wadliwości postępowania organów w ramach wszczętego postępowania administracyjnego w postaci niezrealizowania obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i rozstrzygania jedynie na podstawie kwestionowanego przez skarżącą protokołu kontroli z dnia [...].11.2013 r., potwierdzającego jedynie, że de facto nie przeprowadzono protokolarnych oględzin tzw. odbiorników telewizyjnych, gdyż w jego treści brak stwierdzenia okoliczności faktycznej w postaci naocznego zaobserwowania i ujawnienia przez kontrolujących owych przypisanych finalną decyzją skarżącej 27 telewizorów, a zatem de facto nieustalenia, ile w rzeczywistości odbiorników u kontrolowanego się znajdowało oraz czy owe urządzenia tzw. odbiorniki nadają się do odbioru programu, a więc w sytuacji niestwierdzenia w sposób niewątpliwy istotnej dla trafności zaskarżonego wyroku okoliczności normatywnej z art. 2 ust. 2 ustawy o opłatach abonamentowych w wyniku czego błędnie ustalono, że skarżąca posiada 27 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych, w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rejestrację odbiorników oraz nakładającej opłatę w wysokości 15106,50 zł; 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 k.p.a. poprzez niestwierdzenie przez Sąd I instancji wadliwości postępowania organów w postaci niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, w szczególności niedokonania oględzin Hotelu w M. w ramach wszczętego postępowania administracyjnego oraz do załatwienia sprawy w sposób niemający na względzie interesu strony oraz z powodu braku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sytuacji kwestionowania rzetelności protokołu kontroli z dnia [...].11.2013 r., co skutkowało brakiem rzetelnego i wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału sprawy, a co finalnie doprowadziło do poczynienia przez organ odwoławczy, a wcześniej także l instancji w zaskarżonych decyzjach całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, czym również naruszono zasadę pierwszeństwa słusznego interesu strony; 4) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy "oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zgromadzonym w toku kontroli, dokonując jego prawidłowej oceny", mimo wadliwości postępowania organów w postaci oparcia decyzji z dnia [...].07.2014 r. na ustaleniach faktycznych z decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., które z uwagi na nierzetelną kontrolę oraz niezweryfikowanie prawdziwości treści protokołu kontroli w Hotelu [...] w m. M., choćby poprzez dowód z oględzin lub wizji lokalnej, który mógł być przeprowadzony w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, oraz wobec dowodów zgłoszonych w trybie art. 136 k.p.a. nie mogą być uznane za udowodnione, ergo nie mogą stanowić podstawy faktycznej wydania obu zaskarżonych decyzji, a w szczególności, wobec błędu w ustaleniach faktycznych polegającym na niezgodnym z rzeczywistością przyjęciu, iż w tym obiekcie znajduje się w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu 27 odbiorników telewizyjnych - w tym 24 w pokojach, mimo że obiekt posiada ich tylko 22 oraz mimo tego, że ani kontrolerzy ani organy nie dokonali sprawdzeń pokoi, a tym samym nie ujawnili podczas czynności kontrolnych, czy w ogóle w pokojach znajdują się odbiorniki spełniające wymogi określone w art. 2 ust. 2 ustawy o opłatach abonamentowych; 5) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 81 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, wadliwości postępowania organów w postaci niezrealizowania obowiązku wyznaczenia stronie terminu i miejsca w celu zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i umożliwienia wypowiedzenia się co do wszystkich zgromadzonych dowodów, a w szczególności wobec pozbawienia w ten sposób możliwość uzyskania informacji, jakie okoliczności faktyczne, wynikające z zebranych dowodów, organ będzie uwzględniał przy wydaniu rozstrzygnięcia, czym ograniczono prawo strony do czynnego udziału w sprawie i zgłoszenie wniosków dowodowych przy jednoczesnym braku w uzasadnieniu wyroku jakichkolwiek rozważań dotyczących, dlaczego zarzut naruszenia z art. 81 k.p.a. sąd uznał za bezzasadny; 6) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, nieustalonym w sposób pewny przez organ administracji, co powoduje, że przedstawiona ocena stanu faktycznego budzi uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona przez Sąd I instancji została ograniczona jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego, wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych; 7) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: A. dokonanie przez WSA oceny dowodów z dokumentów za organ administracji, której ten zaniechał, w postaci zaświadczenia sprzedawcy i instalatora monitorów w Hotelu [...] w m. M. - firmy B. z dnia [...].04.2014 r. na okoliczność jego treści, a w szczególności że w kontrolowanym obiekcie znajdują się jedynie monitory (nie odbiorniki TV) i nie są wyposażone w system DVB-T MPGE4 oraz nie odbierają cyfrowej telewizji naziemnej, co uczynił wbrew art. 1 i 3 p.p.s.a., gdyż sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a nie wyręcza organy administracji w stosowaniu prawa, B. nieskontrolowanie przez WSA faktu, że organ administracji II instancji nie dokonał oceny dowodu z dokumentu w postaci: oświadczenia kontrolowanego z [...].04.2014 r. na okoliczność jego treści, a w szczególności, że w dacie kontroli zajętych było de facto tylko 8 pokoi, co podważa autentyczność zapisów treści protokołu kontroli z dnia [...].11.2013 r., a mimo to kontrolujący nie skontrolowali pozostałych niezajmowanych pomieszczeń, przez co nie ujawnili ani poprawnej liczby sprawnych odbiorników, ani ich charakteru i przeznaczenia, a zwłaszcza czy były w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, a której to okoliczności nie zbadał organ II instancji w ramach postępowania administracyjnego, a WSA zaniechał kontroli w tym zakresie, C. nieprawidłowa kontrola Sądu I instancji dokonanej przez organy oceny prawidłowości sporządzenia protokołu kontroli, w oparciu o który wydano decyzje w sprawie, w sytuacji zignorowania przez organy okoliczności, że formalnie treść wzorca protokołu wymaga obligatoryjnego uruchomienia odbiorników w miejscu kontroli w celu sprawdzenia normatywnej przesłanki dotyczącej technicznej sprawności odbiornika, a więc ujawnienia, iż znajduje się on w "stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu". Skarżąca postawiła również zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 2 ust. 2 ustawy o opłatach abonamentowych w zw. z art. 5 ust. 3 tej ustawy polegające na uznaniu przez WSA jego prawidłowego zastosowania przez organy administracji obu instancji, w sytuacji przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, nieustalonym w sposób prawidłowy przez organ administracji wskutek naruszenia zarzucanych w pkt I skargi kasacyjnej przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie postawionych zarzutów. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona. Nie są w szczególności uzasadnione zarzuty dotyczące ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, stanowiących podstawę wydania decyzji nakazującej rejestrację odbiorników telewizyjnych oraz ustalającej opłatę za używanie tych niezarejestrowanych odbiorników. Organ dokonał tych ustaleń przede wszystkim w oparciu o wyniki kontroli przedstawione w protokole kontroli z [...] listopada 2013 r. oraz w załączonym do protokołu oświadczeniu N. L. - recepcjonistki hotelu, w którym przeprowadzono kontrolę. Zarzuty wnoszącej skargę kasacyjną, że recepcjonistka hotelu nie była osobą przez nią upoważnioną i nie miała dostatecznych informacji w przedmiocie złożonego oświadczenia - nie są przekonywujące. Po pierwsze - do złożenia tego rodzaju wyjaśnień, stanowiących oświadczenie wiedzy, a nie oświadczenie woli, dotyczących urządzeń (telewizorów) znajdujących się w hotelu - nie potrzeba żadnego upoważnienia. Po drugie nie sposób dać wiarę stwierdzeniom, że recepcjonistka nie wie o tym, ile i jakie telewizory znajdują się w hotelu. Można tylko dodać, że te informacje udzielone przez recepcjonistkę znajdują potwierdzenie w załączonym do akt sprawy wydruku ze strony Internetowej Hotelu [...] z którego wynika, że "W każdym pokoju są najwyższej jakości telewizory LCD firmy LOEWE z nieograniczoną ilością kanałów telewizyjnych z całego świata". Ustalony przez organ i oceniony przez Sąd I instancji stan faktyczny nie budzi zatem wątpliwości. W tej sytuacji organ wydając sporną decyzję nie naruszył również objętych zarzutami skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego (art. 2 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 3 ustawy o opłatach abonamentowych). Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).