II SAB/Po 35/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o zbadanie legalności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę Pismem wniesionym w dniu (...) marca 2014 r. J. K., działający w jego imieniu profesjonalny pełnomocnik, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody (dalej: Wojewoda) "w załatwieniu sprawy – wniosku J. K.: żądania z dnia (...) października 2013 r. podjęcia czynności i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie tego, czy pozwolenie na budowę – decyzja Starosty P. Nr (...) znak (...) z dnia (...) sierpnia 2007 r., jak też wszystkie decyzje zmieniające to pozwolenie na budowę: decyzja z dnia (...) października 2008 r. nr (...) znak: (...), decyzja z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) znak: (...) oraz decyzja z dnia (...) marca 2009 r. nr (...) znak: (...), były prawidłowe". Zarzucono organowi naruszenie prawa - art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej; k.p.a.), polegające na nie załatwieniu sprawy (rozpatrzenia żądania) w ciągu dwóch miesięcy. Podniesiono, że pismo z (...) października 2013 r. wpłynęło do Kancelarii Głównej Urzędu Wojewódzkiego w dniu (...) października 2013 r. i pomimo upływu ponad pięciu miesięcy Wojewoda sprawy nie załatwił. Pełnomocnik podniósł także, że po ponad dwóch miesiącach oczekiwania skarżący J. K. przesłał do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) zażalenie (podanie z dnia (...).12.2013 r.) na bezczynność Wojewody, które do GINB wpłynęło w dniu (...).12.2013 r. GINB po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia (...) marca 2014 r., znak (...), odmówił wyznaczenia Wojewodzie dodatkowego terminu załatwienia sprawy, gdyż uznał, że brak jest takiej możliwości – wnioskodawca nie jest stroną postępowania. Podniesiono, że ze stanowiskiem tym skarżący nie zgadza się. Podkreślono, że przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. Z winy Wojewody podjęcie czynności procesowych zmierzających do formalnego załatwienia sprawy z wniosku skarżącego poprzez wyjaśnienie statusu wnioskodawcy i rozstrzygnięcie, czy jest on stroną postepowania, do tej pory nie nastąpiło. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że wniesiona skarga nie uwzględnia, że na niezałatwienie sprawy w terminie zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. służy zażalenie wyłącznie stronie postępowania, o czym przepis ten stanowi. Podkreślono, że skarżący nie był stroną postępowania zwykłego w sprawie wydanych pozwoleń na budowę i żądanie w imieniu własnym o zbadanie legalności opisanych we wniosku decyzji Starosty P. skarżący wniósł w toku postępowania prowadzonego z wniosku skarżącego - będącego pełnomocnikiem Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. (dalej: Stowarzyszenie). Wojewoda wyjaśnił, że wniosek ten został ostatecznie załatwiony postanowieniem GINB z dnia (...) stycznia 2014 r. nr (...), którym umorzono postępowanie załatwione postanowieniem Wojewody z dnia (...) listopada 2013 r. nr (...) o odmowie wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia postępowania nieważnościowego. Postanowienie GINB z dnia (...) stycznia 2014 r. zostało, zaskarżone przez skarżącego - występującego w roli pełnomocnika Stowarzyszenia w postępowaniu w przedmiocie zbadania legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewoda dalej wyjaśnił, iż (...) listopada 2013 r. Stowarzyszenie, reprezentowane przez pełnomocnika r.pr. G. W., złożyło do WSA w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody w załatwieniu żądania z 23 maja 2013 r. (autorstwa J. K. – pełnomocnika Stowarzyszenia), które ostatecznie zostało doprecyzowne (...) października 2013 r. w ten sposób, że potwierdzono, iż żądanie z dnia (...) maja 2013 r. zostało wniesione na podstawie art. 31 § 1 kpa i rozszerzono je o żądanie własne pełnomocnika stowarzyszenia – J. K. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt IV SAB/Po 125/13 WSA w Poznaniu umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Sąd zarazem stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pozostałym zakresie skargę oddalił. Z akt sądowych wynika, że 20 marca 2014 r. akta sądowe sygn. IV SAB/Po 125/13 wraz z aktami administracyjnymi przesłano do NSA w związku z zażaleniem z dnia 14 marca 2014 r. Kolejną skargę na bezczynność Wojewody J. K. wniósł do GINB (...) grudnia 2013 r. Postanowieniem z dnia (...) marca 2014 r. GINB odmówił J. K. wyznaczenia Wojewodzie dodatkowego terminu załatwienia żądania z (...) października 2013 r. Ponadto z kopii akt wynika, że Wojewoda wykonujący zadania nadzoru budowlanego przy pomocy inspektora nadzoru budowlanego, decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z (...) maja 2013 r. nr (...)utrzymał w mocy decyzję PINB z (...).02.2013 r. nr (...). Decyzją tą umorzono w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne. w sprawie legalności przedmiotowej budowy. Akta sprawy wytworzone przy wydawaniu pozwolenia na budowę nr (...) pozostawały w dyspozycji Naczelnego Sądu Administracyjnego w zw. z wyrokiem WSA w Warszawie sygn. akt SA/Wa 1326/12 i postanowieniem (...). Pozostałe akta sprawy są niezbędne natomiast w prowadzonym postępowaniu sądowoadministarcyjnym – przed WSA w Warszawie w zw. z postanowieniem nr (...) i przed WSA w Poznaniu IV SAB/Po 123/13, co stanowiło i stanowi oczywistą przeszkodę do ewentualnego wszczęcia z urzędu (w zw. m.in. z żądaniem J. K. z (...).10.2013 r.) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę. O takim stanie skarżący został powiadomiony zawiadomieniem z (...) grudnia 2013 r. na podstawie art. 36 § 2 k.p.a. (zawiadomieniem o przedłużeniu terminu rozpatrzenia podania) w którym poinformowano, że sprawa może być zbadana z urzędu po zgromadzeniu całości akt sprawy pozostających niezbędnymi w postępowaniach sądowo-administracyjnych i stwierdzeniu wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 §1 k.p.a. Akta z oczywistych względów ekonomii postępowania administracyjnego i wyżej wymienionych postępowań, obecnie nie mogą być w dyspozycji Wojewody. Fakty te nie przekonują jednakże skarżącego, który w imieniu własnym i stowarzyszenia składa kolejne żądania i skargi na bezczynność Wojewody. Podkreślono, że organ administracji zobowiązany jest prowadzić postępowanie administracyjne w taki sposób, aby zapobiec równoległemu prowadzeniu wielu nadzwyczajnych postępowań w sprawie, w której zostały uprzednio złożone skargi do sądu administracyjnego. Uzasadniają to względy ekonomii postepowania organów administracji jak i ochrona autorytetu ich orzeczeń, które nie zezwalają na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą oraz wydanie rozbieżnych orzeczeń. Wielotorowość postępowania jest w tej sprawie znana skarżącemu J. K. Pomimo to skarżący wykazuje aktywność, która nie zmierza do szybkiego merytorycznego załatwienia i zakończenia sprawy, lecz powoduje przedłużanie jej załatwienia i to nie z winy organu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż wnosząc przedmiotową skargę reprezentujący skarżącego pełnomocnik zarzucił Wojewodzie bezczynność w załatwieniu sprawy – wniosku J. K.: żądania z dnia (...) października 2013 r. - podjęcia czynności i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wskazanych w żądaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Tym samym skarżący określił granice sprawy, która jest przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zarzuty skargi dotyczą bezczynności Wojewody, jako organu wyższego stopnia w stosunku do Starosty P., który jako administracji architektoniczno-budowlanej w dniu (...) sierpnia 2007 r. wydał decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową i obiektami towarzyszącymi (decyzja nr (...) znak (...)), którą następnie zmieniono decyzjami z dnia (...) października 2008 r., z dnia (...) stycznia 2009 r. oraz z dnia (...) marca 2009 r. Żądane przez skarżącego zbadanie legalności wymienionych decyzji – w istocie w trybie art. 156 k.p.a., dotyczy zatem postępowania, które kończy się decyzją administracyjną, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a. Stwierdziwszy, że skarga na bezczynność wniesiona została w sprawie podlegającej kontroli sądów administracyjnych, w pierwszej kolejności Sąd bada, czy spełnione zostały wymogi formalne do jej wniesienia. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl § 2 tego artykułu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność organu, polegającą na niezajęciu przez organ administracji stanowiska w sprawie w przypisanej prawem formie, wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie to jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym wykorzystanie tego środka prawnego jest możliwe, gdy przewidują go przepisy prawa oraz gdy istnieje organ administracji publicznej wyższego stopnia, do którego można wnieść zażalenie. W tym miejscu podkreślić należy, iż wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Przed wniesieniem przedmiotowej skargi skarżący pismem z dnia (...) grudnia 2013 r. zwrócił się do GINB z zażaleniem na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego, co jak wynika z odpowiedzi na skargę, jest okolicznością bezsporną. Powyższe upoważniało Sąd do uznania skargi za dopuszczalną pod względem formalnym. Dla tej oceny nie ma znaczenia prawdopodobny brak przymiotu strony skarżącego w postępowaniu, którego wszczęcia obecnie żąda. Kwestia ta jest istotna, bowiem w sytuacji, gdyby w korespondencji skierowanej do skarżącego przed wniesieniem skargi Wojewoda poinformował go o braku przymiotu strony, pismo z dnia (...) października 2013r. uznać należałoby za pismo o charakterze interwencyjnym (skargowym, podlegającym regulacjom działu VIII k.p.a.), co nakazywałoby przedmiotową skargę odrzucić jako niedopuszczalną (por. postanowienie NSA z 27.08.2010 r. sygn. akt II OSK 1500/09 – dostępny na stronach internetowych NSA w: Baza orzeczeń). Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z 7 stycznia 2002 r. IV SAB 105/01 (niepubl.) zwrócił uwagę, że podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego nie będzie uprawniony do dochodzenia swoich praw przez wnoszenie zarzutu bezczynności organu administracji publicznej (za B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.BECK wyd. 11 Warszawa 2011 str. 237). Sąd uznał ponadto, że w świetle argumentacji skargi i stanowiska organu możliwe było jej rozpatrzenie w oparciu o niekompletne akta administracyjne. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ administracji publicznej nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. W realiach niniejszej sprawy skarżący zgłosił do Wojewody w dniu (...) października 2013 r. żądanie zbadania legalności wymienionych powyżej decyzji w sytuacji, gdy toczyło się już postępowanie w sprawie z wniosku Stowarzyszenia, które skarżący J. K. reprezentował, inicjując je wnioskiem z dnia (...) maja 2013 r. Równolegle z wniosku Stowarzyszenia, w imieniu którego skarżący działał na etapie postępowań administracyjnych, prowadzone były postępowania zainicjowane wnioskami złożonymi do PINB, WINB oraz w przedmiocie bezczynności. W konsekwencji akta sprawy wytworzone przy wydawaniu pozwolenia na budowę nr (...) pozostawały w dyspozycji sądów administracyjnych obu instancji oraz GINB, co Wojewoda szczegółowo opisał w odpowiedzi na skargę i co ma odzwierciedlenie w przekazanych Sądowi wraz z tą odpowiedzią aktach administracyjnych. O takim stanie skarżący został powiadomiony przez Wojewodę zawiadomieniem z (...) grudnia 2013 r. na podstawie art. 36 § 2 k.p.a. (zawiadomieniem o przedłużeniu terminu rozpatrzenia podania), w którym poinformowano skarżącego, że sprawa może być zbadana z urzędu po zgromadzeniu całości akt sprawy pozostających niezbędnymi w postępowaniach sądowo-administracyjnych i stwierdzeniu wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 §1 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, iż żądanie zostało zgłoszone Wojewodzie jako organowi uprawnionemu do prowadzenia postępowania w wymienionym trybie. W zakresie istotnym dla niniejszej sprawy wskazać nadto należy, iż kodeks postępowania administracyjnego określa wprost jedynie datę wszczęcia postępowania na żądanie strony, uznając, że jest to dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Kodeks nie określa natomiast daty wszczęcia postępowania z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęto, że jest to data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, przy czym czynność ta powinna spełniać odpowiednie (ogólne) wymagania (w postanowieniu NSA z dnia 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15, stwierdzono, że: "Wobec faktu, że kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę"; w orzeczeniu NSA, SA 152/81, GP 1982, nr 1, przyjęto, że: "Ustalając datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu bierze się pod uwagę pierwszą czynność dokonaną przez organ administracji państwowej na zewnątrz w stosunku do strony. Korespondencja wewnętrzna pomiędzy organami nie skutkuje wszczęcia postępowania". Również czynności przygotowawcze urzędu zmierzające do ustalenia, czy postępowanie ma być wszczęte, nie oznaczają wszczęcia postępowania (por. E. Izseron, J. Starościak, A. Matan Lex: Komentarz do art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego). Z akt sprawy wynika, iż Wojewoda nie dysponując aktami spraw zakończonych decyzjami, której oceny w trybie procesowym skarżący od tego organu żąda, nie dokonał żadnej czynności, która w świetle przepisów k.p.a. regulujących tryb postępowania nieważnościowego, mogłaby zostać uznana za czynności dokonaną przez organ administracji państwowej na zewnątrz, w stosunku do strony. Formalna ocena, czy skarżący ma przymiot strony postępowania, na tym etapie również nie została przeprowadzona i o stanowisku organu co do tego skarżący nie został poinformowany. Skumulowanie się w okresie istotnym dla oceny działań Wojewody wielu postępowań sadowoadministracyjnych i administracyjnych, w wyniku czego organ nie mógł dysponować aktami administracyjnymi, obiektywnie uniemożliwiło rozpatrzenie wniosku skarżącego, jak również rozważenie zasadności wszczęcie postępowania z urzędu. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z punktu widzenia sprawności działania instytucji publicznych podstawowe znaczenie ma zasada ogólna szybkości postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 k.p.a. Realizacja tej zasady zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy, tj. art. 35 k.p.a., wedle którego sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki (§ 1), a niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody, którymi dysponuje organ, bądź takie, które są mu znane (§ 2). Podkreślenia wymaga, że terminy określone tymi przepisami mają zastosowanie, gdy doszło, już do formalnego wszczęcia postępowania. Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Nadto, w świetle art. 36 § 1 i 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ obowiązany jest zawiadomić strony i podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Jak wyżej wskazano, o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie skarżony organ poinformował skarżącego pismem z dnia 2 grudnia 2013 r. Na dzień wniesienia skargi ( 27 marca 2014 r.) wskazane przez Wojewodę postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (ze skargi na postanowienie GINB z dnia (...) stycznia 2014 r. nr (...)) oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zostały zakończone. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie dopatrzył się bezczynności organu w zakresie wskazanym w skardze i dlatego, na zasadzie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.