II SA/Ol 309/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Wojewoda , działając na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2, oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 149 – dalej jako o promocji zatrudnienia ) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego( .j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. R. od decyzji Starosty Powiatu "[...]" z dnia "[...]", znak: "[...]", w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Wojewody została podjęta w następującym stanie faktycznym. W dniu "[...]" M. R. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w "[...]" jako osoba bezrobotna. Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 o promocji zatrudnienia , Starosta Powiatu "[...]" orzekł o uznaniu M. R. z dniem "[...]" za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji podano, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ww. ustawy, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu od powyższej decyzji M. R. zwróciła się o jej zmianę. Podniosła, że okres pobierania zasiłku chorobowego powinien zaliczać się do okresu, uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Wniosła o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Wojewoda, przytaczając treść mających w sprawie zastosowanie regulacji ustawowych, wskazał, że niezbędnym do ustalenia uprawnień zasiłkowych jest sprawdzenie, czy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień ostatniego zarejestrowania, tj. od 12 sierpnia 2013 r. do dnia 12 lutego 2015 r., M. R. prowadziła pozarolniczą działalność, od której opłacała składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, a podstawę wymiaru składek stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, czy też pobierała po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności zasiłek chorobowy, bądź też macierzyński, bądź też była zatrudniona i osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Podniósł, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że w okresie od 8 listopada 2013 r. do 30 listopada 2013 r. M. R. była zatrudniona w "[...]", w wymiarze pełnego etatu. Ponadto M. R. prowadziła "[...]". Zgodnie z zaświadczeniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 lutego 2015 r. M. R. z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej opłacała składki na ubezpieczenie społeczne od podstawy wymiaru nie niższej niż 60 % prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia w okresie od 29 stycznia 2014 r. do 31 lipca 2014 r., od 8 stycznia 2015 r. do 11 stycznia 2015 r. oraz od 29 stycznia 2015 r. do 31 stycznia 2015 r. W okresie od 1 sierpnia 2014 r. do 7 stycznia 2015 r. oraz od 12 stycznia 2015 r. do 28 stycznia 2015 r. M. R. była zwolniona z opłacania składek z tytułu pobierania zasiłku chorobowego. W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że biorąc pod uwagę 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się M. R. jako osoby bezrobotnej do okresów uprawniających do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych można zaliczyć okres, w którym osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia, czyli od 8-30 listopada 2013 r., tj. 23 dni, natomiast w okresie od 29 stycznia 2014 r. do 31 lipca 2014 r.; od 8 stycznia 2015 r. do 11 stycznia 2015 r. oraz od 29 stycznia 2015 r. do 31 stycznia 2015 r. prowadziła działalność gospodarczą, od której opłacała wymagane przepisami składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, tj. 191 dni. Łącznie okres ten wyniósł 214 dni. M. R. w okresie od 1 sierpnia 2014 r. do 7 stycznia 2015 r. oraz od 12 stycznia 2015 r. do 28 stycznia 2015 r. korzystała z zasiłku chorobowego, jednakże nie w pełni jest wypełniona dyspozycja wyżej cytowanego przepisu art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdyż skarżąca korzystała z zasiłku w okresie prowadzenia działalności gospodarczej. Konkludując wskazał, że nie można zaliczyć okresu pozostawania na zasiłku chorobowym w czasie prowadzonej działalności gospodarczej do wymaganych, w celu uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, 365 dni. Skargę na decyzję Wojewody wywiodła do tut. Sądu M. R. żądając jej uchylenia, uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Podniosła, że w okresie od dnia 29 stycznia 2014 r. do dnia 31 stycznia 2015 r. prowadziła działalność gospodarczą. Składki na ubezpieczenie społeczne opłacała w okresie do 31 lipca 2014 r. oraz od 8 stycznia 2014 r. do 11 stycznia 2015 r. i od 29 stycznia 2015 r. do 31 stycznia 2015 r. Do okresu uprawniającego do zasiłku nie został jej zaliczony okres pobieranego zasiłku chorobowego od dnia 1 sierpnia 2014 r. do 7 stycznia 2015 r. oraz od dnia 12 stycznia 2015 r. do 28 stycznia 2015 r. Okres ten nie został zaliczony, ponieważ jak wskazano w decyzji, nie w pełni wypełniona jest dyspozycja mi. 71 ust.2 pkt 3 ustawy gdyż korzystała z zasiłku chorobowego w okresie prowadzenia działalności gospodarczej. Jak jednak wskazuje ten przepis, do okresu uprawniającego do zasiłku zalicza się także zasiłek chorobowy po ustaniu zatrudnienia, czy też po zakończeniu prowadzenia działalności gospodarczej. Podniosła, że niesprawiedliwym jest niezaliczenie pobierania zasiłku w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z prawem. W niniejszej sprawie skarżąca domagała się przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych. Jednak zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji odmówiły przyznania skarżącej wnioskowanego zasiłku, gdyż w ich ocenie nie spełniała ona przesłanki z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z tym przepisem prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Podstawowym warunkiem do uzyskania prawa do zasiłku jest zatem zatrudnienie przez wyznaczony przez ustawę okres, osiąganie w tym czasie wynagrodzenia w odpowiedniej wysokości tj. w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz opłacanie składek na Fundusz Pracy. Konieczne jest aby warunki te zaistniały łącznie. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania zasiłku chorobowego, jeżeli podstawę wymiaru tego zasiłku, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Z akt sprawy wynika, że status osoby bezrobotnej skarżąca uzyskała w dniu 13 lutego 2015 r., a więc badany okres 18 miesięcy poprzedzający dzień zarejestrowania w rozstrzyganym przypadku rozpoczyna się w dniu 12 sierpnia 2013 r. i kończy w dniu 12 lutego 2015 r. W badanym okresie od 8 listopada 2013 r. do 30 listopada 2013 r. M. R. była zatrudniona w "[...]", w wymiarze pełnego etatu. Ponadto M. R. prowadziła "[...]" i z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej (zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]") opłacała składki na ubezpieczenie społeczne od podstawy wymiaru nie niższej niż 60 % prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia w okresie od 29 stycznia 2014 r. do 31 lipca 2014 r.; od 8 stycznia 2015 r. do 11 stycznia 2015 r. oraz od 29 stycznia 2015 r. do 31 stycznia 2015 r. W okresie od 1 sierpnia 2014 r. do 7 stycznia 2015 r. oraz od 12 stycznia 2015 r. do 28 stycznia 2015 r. M. R. była zwolniona z opłacania składek z tytułu pobierania zasiłku chorobowego ( vide zaświadczenie ZUS Oddziału w "[...]" Inspektoratu w "[...]" z dnia "[...]"). Z uwagi na treść art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia okresów pobierania przez skarżącą zasiłku chorobowego nie można zaliczyć do okresu wymaganego przez ustawodawcę do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, gdyż pobierała go nie po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, ale w trakcie jej prowadzenia. W okresie pobierania zasiłku chorobowego skarżąca była bowiem zwolniona z opłacania składek, więc ich nie odprowadzała. Oznacza to, że skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia , gdyż w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, nie przepracowała łącznie co najmniej 365 dni. W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi o niezastosowaniu w sprawie art. 71 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy, tj. niezaliczenia do okresu, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy ( 365 dni ), okresu równoważnego z okresem aktywności zawodowej, tj. okresu pobierania zasiłku chorobowego w wskazanych powyżej okresach. Z przywołanego niejednokrotnie art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia wynika, że warunkiem uzyskania prawa do zasiłku przez osobę posiadającą status bezrobotnego jest legitymowanie się odpowiednim "stażem", czyli okresem pewnej aktywności zawodowej lub okresem z nim zrównanym. Wykaz okresów wliczanych do "stażu" warunkującego nabycie prawa do zasiłku jest bardzo obszerny i obejmuje dwie zasadnicze ich kategorie: okresy przejawiania w różnych formach i okolicznościach aktywności zawodowej (ust. 1 pkt 2) oraz okresy z nimi (dla potrzeb ustalania prawa do zasiłku) zrównane (ust. 2). Jednym z owych okresów równoważnych jest okres pobierania zasiłku chorobowego, jednak, jak stanowi o tym wprost art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia, musi on przypadać po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności. Ów warunek odnosi się również do innych form aktywności zawodowej, tj. zatrudnienia oraz wykonywania innej pracy zarobkowej. Zatem z niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych rzeczonego przepisu wynika, że wskazane w nim okresy, w tym okres pobierania zasiłku chorobowego, zalicza się tylko wtedy, gdy występują po ustaniu zatrudnienia. A contrario wynika z tej regulacji, że okresów tych, a zatem m. in. pobierania zasiłku chorobowego, nie zalicza się do okresu zatrudnienia ( wykonywania innej pracy zawodowej albo prowadzenia pozarolniczej działalności ), jeżeli świadczenia te były pobierane w okresach aktywności zawodowej wyszczególnionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Zwrot "po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestania prowadzenia pozarolniczej działalności ", którym posłużył się ustawodawca w art. 71 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy nie budzi więc żadnych wątpliwości interpretacyjnych na kanwie wykładni językowej. W szczególności nie sposób zaakceptować wyrażonego w skardze poglądu o dopuszczalności zaliczenia do okresu zrównoważonego z okresem aktywności zawodowej okresu pobierania zasiłku chorobowego przypadającego w okresie prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, gdyż byłaby to interpretacja contra legem, wbrew literalnemu , przywołanemu powyżej, sformułowaniu. Za niedopuszczalnością interpretacji prezentowanej przez skarżącą przemawia również fakt, że zaliczanie okresów zrównoważonych jest wyjątkiem od stażu aktywności zawodowej, o czym stanowi wprost użyty w art. 71 ust. 2 zwrot " również ". Zatem w myśl paremi exceptiones non sunt extendendae wyjątek ( jako odstępstwo od reguły) ma moc obowiązującą tylko w takim zakresie, jak to wynika z jego treści i nie może być w drodze zabiegów interpretacyjnych przenoszony na sytuacje podobne lub zbliżone, jak powyższego domaga się skarżąca. Skutkiem zabiegu interpretacyjnego skarżącej byłoby powstanie nowej normy prawnej nie ukonstytuowanej w porządku prawnym, a tego rodzaju interpretacja, zwłaszcza przepisu będącego wyjątkiem od zasady, jest niedopuszczalna. Reasumując organy stosujące prawo były zatem związane brzmieniem art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia, zasadnie odmawiając zastosowania tegoż przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, czyli pobierania przez skarżącą zasiłku chorobowego w okresie prowadzenia przez nią pozarolniczej działalności gospodarczej, a nie po jej zaprzestaniu. W rezultacie w ocenie Sądu organy administracyjne prawidłowo ustaliły i oceniły stan faktyczny w niniejszej sprawie. Zastosowały właściwe przepisy w sprawie, tj. art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a i d ustawy o promocji zatrudnienia i dokonały ich poprawnej interpretacji. Podkreślić należy, że przepis art. 71 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Musi być on interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie dając administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie przedmiotowego świadczenia (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie I OSK 1553/10 LEX nr 951977). Mając powyższe na uwadze Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ja decyzja organu I instancji wydane zostały zgodnie z prawem materialnym i procesowym. Z tego względu, uznając te decyzje za zgodne z prawem, Sąd skargę oddalił, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.