I OSK 1553/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Jolanta Rudnicka, Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 maja 2010r. sygn. akt III SA/Lu 98/10 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Chełmskiego z dnia [...] grudnia 2009r. w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych; 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz P. P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 98/10 oddalił skargę P. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Starosta Chełmski decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. orzekł o uznaniu P. P. za osobę bezrobotną. Jednocześnie organ odmówił przyznania P. P. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, uznając, że skoro z przedstawionych przez niego dokumentów wynika, iż suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania jest krótsza niż 365 dni, to nie spełnia on warunków do otrzymania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu P. P. wniósł o uchylenie powyższej decyzji i przyznanie mu zasiłku dla bezrobotnych, stwierdzając, że spełnia przesłanki określone w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, co potwierdzają okazane świadectwa pracy. Wojewoda Lubelski odwołania P. P. nie uwzględnił i dnia [...] lutego 2010 r. zaskarżoną przez niego decyzję utrzymał w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, że skarżący bezspornie spełnia warunki do uznania go za osobę bezrobotną. Brak natomiast podstaw do przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych. P. P. zgłosił się do urzędu pracy w dniu 17 grudnia 2009r, co oznacza, że określony w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy okres18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania zamyka się w przedziale czasowym od dnia 16 czerwca 2008 r. do dnia 16 grudnia 2009 r. W tym czasie P. P. wykazał następujące okresy uprawniające do zasiłku: 1)122 dni –to jest. okres od 16 czerwca 2008 r. do 15 października 2008 r. z ogólnego okresu zatrudnienia w [...] Sp.z. o.o w C. od 10 marca 2008 r. do 15 października 2008 r. oraz 2) 167 dni zatrudnienia w Zakładzie [...] w C. od 17 marca 2009 r. do 30 listopada 2009 r. Łącznie zatem udokumentował 289 dni okresów uprawniających do zasiłku. Do okresów uprawniających do zasiłku nie zaliczono natomiast zatrudnienie na ½ etatu w [...] s.c. w C., gdyż z zaświadczenia z dnia 14 grudnia 2009 r. wynika, że P. P. i nie osiągał wówczas wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy (art. 71 ust. 1 pkt 2a ustawy). Ponadto Wojewoda podkreślił, że przedstawione przez skarżącego w dniu rejestracji świadectwo pracy z dnia 16 października 2008 r. wystawione przez spółkę [...] nie zawierało żadnych danych dotyczących urlopów bezpłatnych. Dołączony później dokument zawierał wprawdzie odręcznie poczynioną w tym zakresie adnotację, ale taka zmiana świadectwa pracy była wadliwa, gdyż nie spełniała wymogów sprostowania świadectwa pracy przewidzianych w przepisach rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie szczegółowej treści świadectwa pracy i podstawy prawnej jego udzielenia (Dz.U. Nr 60, poz. 282 ze zm.) Jednakże organ ostatecznie przyjął, że P. P. we wspomnianym okresie zatrudnienia w spółce [...] nie korzystał z urlopów bezpłatnych, uznając że dalsze postępowania dowodowe w tej kwestii przyczyniłoby się do przewlekłości postępowania, co nie byłoby uzasadnione, zwłaszcza w sytuacji, gdy wymieniony i tak nie spełnia warunków do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł P. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że świadectwo pracy wystawione przez [...] Sp.z.o.o. zostało powtórnie, w sposób zgodny z prawem sprostowane przez pracodawcę. W związku z tym udokumentował łączny okres zatrudnienia wynoszący 381 dni, co uprawnia go do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) skargę P. P. oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był on zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104 b i art. 105. W okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Przy ustalaniu prawa do zasiłku decyduje więc wysokość wynagrodzenia faktycznie otrzymanego przez pracownika, a nie ustalony wymiar czasu pracy. Z zaświadczenia z dnia 14 grudnia 2009 r. wynikało, że z tytułu zatrudnienia w [...] s.c. w C. skarżący uzyskał wynagrodzenie miesięczne brutto w kwotach: 329,28 zł w październiku 2008 r., 563,00 zł w listopadzie i grudniu 2008 r. oraz 308,70 zł w styczniu 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt I OSK 330/09 wskazał zaś, że zawarte w art. 71 ust. 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy określenie "minimalne wynagrodzenie za pracę" należy rozumieć jako kwotę określoną w art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu. Wynagrodzenie otrzymywane przez skarżącego we wspomnianym czasie było zatem niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę, które wynosiło w 2009 r. 1.276,00 zł, a w 2008 r. była to kwota 1.126,00 zł. Oznacza to, że okres zatrudnienia w [...] s.c. w C. od 16 października 2008 r. do 15 stycznia 2009r nie podlega wliczeniu do stażu zasiłkowego. W ocenie WSA w Lublinie organ odwoławczy słusznie ponadto przyjął, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, czyli od dnia 16 czerwca 2008 r. do dnia 16 grudnia 2009 r., łączny okres zatrudnienia P. P. wynosił 289 dni, a nie jak twierdzi skarżący 381 dni. Skarżący w okresie od 16 czerwca 2008r do 15 października 2008r przez 122 dni pracował bowiem w spółce [...] w C. oraz w okresie od 17 marca 2009r do 30 listopada 2009r, czyli przez 167dni, w Zakładzie [...]. Zarzut, że organ popełnił błąd rachunkowy jest niezasadny, a zatem skarga pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P. P., reprezentowany przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 17 grudnia 2009 r. z ustawowymi odsetkami od opóźnienia wypłaty zasiłku za każdy miesiąc, oraz zasądzenia od organu kosztów procesu, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez odmówienie skarżącemu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, mimo spełnienia przez skarżącego wszystkich warunków uprawniających do otrzymania zasiłku, a wyszczególnionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy. W motywach skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy w Chełmie (czyli od 16 czerwca 2008 r. do 16 grudnia 2009 r.) P. P. był zatrudniony na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy przez 381 dni, to jest przez okres o 16 dni dłuższy od wymaganych 365 dni. Okres ten obejmuje zatrudnienie w: 1) Spółce [...] od 16 czerwca 2008 r. do 15 października 2008 r. w ilości 122 dni; 2) Zakładzie [...] od 17 marca 2009 r. do 30 listopada 2009 r. w ilości 259 dni. Wynika z następującego wyliczenia: - od 17 do 31 marca 2009 r.- 15 dni - od 1 do 30 kwietnia 2009 r.- 30 dni - od 1 do 31 maja 2009 r.- 31 dni - od 1 do 30 czerwca 2009 r. – 30 dni - od 1 do 31 lipca 2009 r. – 31 dni - od 1 do 31 sierpnia 2009 r. – 31 dni - od 1 do 30 września 2009 r. – 30 dni - od 1 do 31 października 2009 r. – 31 dni - od 1 do 30 listopada 2009 r. – 30 dni W obu wymienionych zakładach pracy skarżący pracował 122+259, czyli łącznie 381 dni. WSA w Lublinie uznał okres zatrudnienia skarżącego w Zakładzie [...] od 17 marca 2009 r. do 30 listopada 2009 r, ale wyliczył czas trwania tego zatrudnienia w podanym okresie na 167 dni. Przyjęta przez Sąd I instancji liczba 167 dni –na skutek błędu rachunkowego-nie odpowiada faktycznej ilości dni w przedziale czasowym od 17 marca do 30 listopada 2009 r. Okres ten bezspornie bowiem wynosi 259 dni, a nie 167 dni. Skoro zostało udowodnione pozostawanie przez P. P. w zatrudnieniu przez 381 dni w przedziale czasowym od 16 czerwca 2008 r. do 16 grudnia 2009 r., to tym samym nie może ulegać wątpliwości, że skarżący nabył prawo do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Oznacza to, że zaskarżony wyrok w przedmiocie odmowy przyznania wymienionemu takiego świadczenia narusza wskazany przepis prawa materialnego. W tych okolicznościach wyrok WSA w Lublinie powinien być zmieniony. Autor skargi dodał również, że wyliczony okres zatrudnienia wynoszący 381 dni nie obejmuje w ogóle okresu zatrudnienia w [...] od 16 października 2008 r. do 15 stycznia 2009 r. Dlatego okres ten nie powoduje zmniejszenia okresu zatrudnienia w Zakładzie [...] od 17 marca do 30 listopada 2009 r. Okresy zatrudnienia w obu tych zakładach pracy obejmują inne przedziały czasowe. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego jest trafny. Autor skargi w podstawie kasacyjnej zarzuca wprawdzie Sądowi I instancji błędną wykładnię art.71 ust. 1 pkt 2 litera a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej w skrócie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r.), ale w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej zasadnie już wywodzi złamanie powołanego przepisu przez jego niewłaściwe zastosowanie. Wskazać należy, że art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. określa sytuacje, w których bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Musi być on interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie dając administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z powołanym art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75 jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104 b i art. 105. W okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Pojęcie minimalnego wynagrodzenia jest określone w art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 ustawy z dnia 10 października 2002r o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.). Oznacza ono wynagrodzenie, jakie pracownik zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy, w danym roku kalendarzowym powinien otrzymać. Za tego rodzaju rozumieniem omawianego przepisu przemawia także jego redakcja, gdyż istotnie, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2006 r. sygn. akt I OSK 333/06, ustawodawca posługując się w tym przypadku zwrotem "osiągał", wskazał jednoznacznie na wynagrodzenie faktyczne otrzymywane przez pracownika a nie takie, które mógł on otrzymywać, będąc zatrudniony w innym wymiarze czasu pracy. Stosownie do § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 września 2007r w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2008 r. (Dz.U. Nr 171, poz.1209) minimalne wynagrodzenie za pracę od 1 stycznia 2008r wynosiło 1.126 zł, natomiast zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2008r (M.P. z 2008r, Nr 55, poz. 499) wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę od dnia 1 stycznia 2009r określono na kwotę 1.276 zł. W rozpoznawanej sprawie P. P. odmówiono prawa do zasiłku dla bezrobotnych, uznając, że nie spełnia on przesłanek do otrzymania tego świadczenia, gdyż w przedziale czasu, o którym mowa w art.71 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. nie udokumentował niezbędnego okresu zatrudnienia. Zauważyć zatem należy, że z miarodajnych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, iż skarżący zarejestrował się jako bezrobotny w dniu 17 grudnia 2009r, co oznacza, że okres18 miesięcy poprzedzających wskazaną datę, określony w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zamyka się w przedziale czasowym od dnia 16 czerwca 2008 r. do dnia 16 grudnia 2009 r. W tym czasie P. P. pracował w trzech różnych zakładach pracy. Od 16 czerwca 2008 r. do 15 października 2008 r. świadczył pracę na rzecz [...] Sp.z. o.o w C. Następnie pracował w [...] s.c. w C. od dnia 16 października 2008r do 15 stycznia 2009 r. Z kolei od dnia 17 marca 2009r do 30 listopada 2009r był zatrudniony w Zakładzie [...] w C. Sąd I instancji, tak jak i organy administracji, trafnie przyjął, że płaca otrzymywana przez skarżącego u drugiego z wymienionych pracodawców była niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę, a więc okres ten nie podlegał zaliczeniu do stażu zasiłkowego, określonego w art.71 ust.1 pkt.2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. Okoliczności tej skarżący nigdy nie kwestionował i w postępowaniu sądowym oraz administracyjnym w ogóle nie powoływał się na ten okres pracy. Swoje uprawnienia do zasiłku wywodził natomiast z pozostałych dwóch okresów zatrudnienia. Okres pracy u pierwszego ze wskazanych pracodawców również w sprawie jest niesporny. W zaskarżonym wyroku i kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji zgodnie bowiem przyjęto, że do 365 dni zatrudnienia w okresie 18 miesięcy przed rejestracją należy zaliczyć okres 122 dni pracy skarżącego w pełnym wymiarze czasu pracy w spółce [...] w C., czyli od 16 czerwca 2008 r. do 15 października 2008 r. W sprawie bezsporne ponadto jest, że P. P. przedstawił także świadectwo pracy dotyczące jego zatrudnienia na pełen etat od 17 marca 2009 r. do 30 listopada 2009 r. w Zakładzie [...], dokumentując jednocześnie, że w tym czasie jego płaca wynosiła 1.276 zł miesięcznie, czyli odpowiadała minimalnemu wynagrodzeniu za pracę. Okres zatrudnienia od 17 marca 2009 r. do 30 listopada 2009 r. stanowi 259 dni. Odmienne obliczenie długości tego okresu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, a poprzednio przez organ odwoławczy, jest niezrozumiałe. Prawdopodobnie spowodowane było to błędem rachunkowym. Oczywistym jednak jest, że do stażu zasiłkowego podlega zaliczeniu cały okres pracy skarżącego w Zakładzie [...] wynoszący 259 dni a nie jedynie 167 dni, jak to błędnie przyjęto w zaskarżonym wyroku i kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Po zsumowaniu okresów zatrudnienia skarżącego u pierwszego i trzeciego pracodawcy należy przyjąć, że w okresie przypadającym w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, czyli w okresie od 16 czerwca 2008 r. do 16 grudnia 2009 r. wymieniony pracował łącznie 381 dni. Przy zaistnieniu pozostałych przesłanek spełniał zatem warunki do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych, zgodnie z art. 71 ust.1 pkt.2 a ustawy o promocji i instytucjach rynku pracy. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zastosował prawo materialne do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Podobnych uchybień dopuściły się również organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, a na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.a oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art.145 § 1 pkt.1 lit.a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.203 pkt.1 P.p.s.a.