I OSK 330/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Anna Lech del.WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 23 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 909/08 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Ol 909/08 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. R. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] wydaną w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda Warmińsko - Mazurski - działając na podstawie art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz. U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm., zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia) - utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] września 2008 r., nr [...], w przedmiocie uznania J. R. za osobę bezrobotną oraz odmowie przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu swego stanowiska Wojewoda podniósł, iż J. R. w dniu [...] września 2008 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w W., przedstawiając zaświadczenie o wysokości zarobków osiąganych w ciągu ostatnich 18 miesięcy i świadectwo pracy potwierdzające zatrudnienie w Gimnazjum w W. od dnia [...] września 2001 r. do dnia [...] sierpnia 2008 r., z czego zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu trwało w okresach od [...] września 2001 r. do [...] sierpnia 2004 r. i od [...] października 2006 r. do [...] grudnia 2006 r., natomiast zatrudnienie w okresach od [...] września 2004 r. do [...] września 2006 r. i od [...] stycznia 2007 r. do [...] sierpnia 2008 r. wykonywane było w niepełnym wymiarze czasu pracy, tj. na 5/8 etatu. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] września 2008 r. Starosta W. uznał J. R. za osobę bezrobotną z dniem [...] września 2008 r. oraz odmówił przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych stwierdzając, iż powodem odmowy przyznania w/w świadczenia był brak wymaganego okresu uprawniającego do zasiłku, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Wnioskodawca osiągał bowiem wynagrodzenie przewyższające wymaganą wartość co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę jedynie w sześciu miesiącach zatrudnienia zawierających się w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w W., natomiast w myśl powołanego przepisu wynagrodzenie takie winno być osiągane przez co najmniej 365 dni. W odwołaniu od powyższej decyzji J. R. twierdził, że organ dokonał niewłaściwej wykładni wskazanego wyżej przepisu, gdyż do okresu uprawniającego otrzymywanie zasiłku dla bezrobotnych powinny zostać doliczone także te miesiące pracy, w których wynagrodzenie, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, wynosiło co najmniej minimalne wynagrodzenie. Wnioskodawca akcentował, że nie można w sposób uprzywilejowany traktować jedynie tych pracowników, którzy spełnili wymóg uzyskania minimalnego wynagrodzenia, ponieważ prowadzi to do naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odwołaniu J. R. powoływał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2007r. ( sygn. akt l OSK 175/06), w którym Sąd stwierdził że kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacenia składki na Fundusz Pracy, dotyczy pracownika zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy. Natomiast w stosunku do pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy, wysokość osiąganego przez niego minimalnego wynagrodzenia, od którego opłacana będzie składka na Fundusz Pracy, powinna być ustalana według zasad określonych w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu. Wnioskodawca podnosił zatem, że wynagrodzenie minimalne powinno być ustalane w kwocie proporcjonalnej do liczby godzin pracy przepracowanych przez pracownika w danym miesiącu, biorąc za podstawę wysokość minimalnego wynagrodzenia ustalonego dla całego etatu. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Wojewoda nie podzielił stanowiska odwołującego się i stwierdził, że w dniu rejestracji nie spełniał on warunków nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Wprawdzie w okresie 18 miesięcy, poprzedzających rejestrację, wnioskodawca był zatrudniony przez okres 550 dni, jednakże w okresie tego zatrudnienia osiągnął wynagrodzenie przewyższające kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę tylko w sześciu miesiącach pracy, a co za tym idzie, do okresu uprawniającego do zasiłku można mu było zaliczyć tylko ten okres tj.183 dni, co było wartością niewystarczającą. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ dodał, iż nie podziela wyrażonego przez odwołującego się stanowiska opartego na rozstrzygnięciu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2007 r., bowiem pogląd prawny wyrażony w tym orzeczeniu, nie był poglądem utrwalonym w orzecznictwie, gdyż późniejszym wyroku z dnia 7 września 2006 r. (sygn. akt I OSK 333/06) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że poza kryterium opłacania składki na Funduszu Pracy warunkiem, od spełnienia którego zależy nabycie uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych, jest w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a omawianej ustawy, zatrudnienie przez okres co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem w urzędzie pracy i uzyskanie w tym czasie wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, zaś z użytego przez ustawodawcę zwrotu "osiągał" jednoznacznie wynika, że chodzi tu o wynagrodzenie faktycznie otrzymywane, a nie o wynagrodzenie, które pracownik mógł otrzymywać będąc zatrudnionym w innym wymiarze czasu pracy. Podzielając zatem ten ostatni pogląd organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty zaznaczając, że samo opłacenie składki na Fundusz Pracy nie musi skutkować zaliczeniem danego okresu pracy do stażu zasiłkowego, jeśli z przepisu prawa nie wynikał obowiązek opłacenia takiej składki. Przedstawiona wyżej decyzja została zaskarżona skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, którą w niósł J. R. Skarżący, zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. Odpowiadając na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że decyzje wydane w niniejszej sprawie przez organy obu instancji były prawidłowe. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że kwestię uprawnień do zasiłków i innych świadczeń dla bezrobotnych reguluje ustawa o promocji zatrudnienia, której przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organom administracyjnym ani sądowi administracyjnemu uprawnień do uznaniowego traktowania oraz rozstrzygania o problematyce uregulowanej ustawą. Stosownie natomiast do przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a w/w ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365, był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacenia składki na Fundusz Pracy. Podstawowym zatem warunkiem, od spełnienia którego zależy nabycie uprawnień do zasiłku, jest zatrudnienie przez okres 365 dni, w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem i uzyskiwanie w tym czasie, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, jak też opłacanie składki na Fundusz Pracy. Sąd podniósł, że w sprawie wykazano, że skarżący - pomimo spełnienia kryterium dotyczącego czasu zatrudnienia - osiągnął wynagrodzenie przewyższające wymaganą wartość co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę jedynie w 6 miesiącach (marzec, maj, czerwiec i listopad 2007 r. oraz styczeń i czerwiec 2008 r.) zatrudnienia zawierającego się w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w urzędzie pracy, co wynikało z przedłożonego przez stronę zaświadczenia wydanego przez Zespół Obsługi Ekonomiczno-Administracyjnej Szkół i Przedszkoli w W. Odnosząc się natomiast do stanowiska merytorycznego J. R., zawartego w skardze, Sąd stwierdził, iż art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia stanowi kompletną regulację dotyczącą warunków, których zaistnienie uprawnia do zasiłku dla bezrobotnych. Jednym z tych warunków jest uzyskiwanie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Ponadto wykładnia językowa powyższego przepisu wskazuje, że przepis ten pozwala na zaliczenie do okresu 365 dni jedynie takiego okresu, w którym wynagrodzenie pracownika wynosiło kwotę co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Gdyby intencją ustawodawcy było zaliczenie do okresu 365 dni okresów pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy, za który osiągane było wynagrodzenie odpowiadające minimalnemu w przeliczeniu na okres miesiąca zatrudnienia pełnowymiarowego, to racjonalny prawodawca określiłby te kryteria przeliczania wynagrodzenia. Sąd podkreślił przy tym, że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia przewiduje możliwość zaliczenia do stażu zasiłkowego 365 dni nie tylko okresy zatrudnienia, ale także okresy wykonywania pracy nakładczej (lit. b), świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług (lit. c) i innych. Warunkiem ich zaliczenia do stażu zasiłkowego jest również osiąganie dochodu w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Nie można zatem interpretować art. 71 ust. 1 pkt. 2 lit. a omawianej ustawy w oderwaniu od treści całego przepisu. Stawiałaby to w niekorzystnej sytuacji osoby określone w art. 71 ust. 2 pkt c, d, e i f ustawy o promocji zatrudnienia, które osiągają niższe kwotowo wynagrodzenie od minimalnego, a w sytuacji uprzywilejowanej pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy i osiągających wynagrodzenie faktyczne kwotowo nawet bardzo niskie, które po przeliczeniu na miesiąc odpowiadałoby minimalnemu wynagrodzeniu za pracę, nawet jeżeli od tych wynagrodzeń nie są odprowadzane składki na Fundusz Pracy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że w pełni podziela i przyjmuje jako własny pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2006 r. (sygn. akt OSK 333/06), stanowiący, że ( cyt.) "z użytego przez ustawodawcę zwrotu "osiągał" jednoznacznie wynika, że chodzi tu o wynagrodzenie faktycznie otrzymywane, a nie o wynagrodzenie, które pracownik mógł otrzymywać, będąc zatrudnionym w innym, wyższym wymiarze czasu pracy. Dla uzyskania zasiłku dla bezrobotnych niezbędne jest więc wykazanie, że w czasie 365 dni przed rejestracją wynagrodzenie pracownika nie było niższe od najniższego wynagrodzenia. Okresy, w których nie osiągał on takiego wynagrodzenia nie podlegają natomiast zaliczeniu do stażu zasiłkowego. Nie są przy tym istotne przyczyny takiego stanu rzeczy. Nie ma zatem znaczenia czy zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy i otrzymywane w związku z tym niskie wynagrodzenie było wynikiem świadomego wyboru pracownika czy też spowodowane było innymi okolicznościami, w szczególności brakiem możliwości podjęcia innej pracy". Jednocześnie Sąd zauważył, że nie podziela stanowiska wyrażonego w powołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2007 r. ( sygn. akt l OSK 175/06), ponieważ pogląd ten jest odosobniony w orzecznictwie sądów administracyjnych a w skrajnych przypadkach mógłby nawet prowadzić do nadużycia prawa, bądź skrajnej niesprawiedliwości. Poprzez zatrudnienie się bowiem na bardzo niewielką część etatu, za niewielkie wynagrodzenie ( które przy stosunkowym jego przeliczeniu przekroczyłoby minimalne wynagrodzenie), możliwym byłoby uzyskanie uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych a celem ustawodawcy nie było premiowanie takich osób. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, wskazując jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, J. R. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegająca na przyjęciu, że skarżący kasacyjnie, rejestrując się jako osoba bezrobotna, nie spełniał warunków do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych, przewidzianego w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a cytowanej wyżej ustawy w sytuacji, gdy J. R. był zatrudniony w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wskazując na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania wraz z zasadzeniem kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności twierdzono, że przyjęta przez Sąd pierwszej instancji interpretacja przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, wg której do okresu uprawniającego do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych nie należało wliczać tych miesięcy, w których strona była zatrudniona w niepełnym wymiarze czasu pracy, ale w przeliczeniu na pełny wymiar, wynagrodzenie jej wynosiło co najmniej tyle, ile wynosiło minimalne wynagrodzenie, nie była trafna a ponadto naruszała konstytucyjna zasadę równości. Zdaniem zatem J. R., wynagrodzenie minimalne dla pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy powinno być ustalane w kwocie proporcjonalnej do liczby godzin pracy, przypadającej do przepracowania przez pracownika w danym miesiącu, biorąc za podstawę wysokość minimalnego wynagrodzenia ustalonego dla całego etatu. Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc w przedmiotowej sprawie, postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z tym przepisem jedną z przesłanek, warunkujących przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych było, aby osoba ubiegająca się o to świadczenie, w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, była zatrudniona i osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Powyższy przepis skarżący kasacyjnie interpretował w ten sposób, że - jego zdaniem - wynagrodzenie minimalne dla pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy powinno być ustalane w kwocie proporcjonalnej do liczby godzin pracy, przypadającej do przepracowania przez pracownika w danym miesiącu, biorąc za podstawę wysokość minimalnego wynagrodzenia ustalonego dla całego etatu. Interpretacja ta opierała się przy tym na poglądzie wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r. ( sygn. akt I OSK 175/06). W wyroku tym Sąd stwierdził, że kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacenia składki na Fundusz Pracy, dotyczy pracownika zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy, osiągającego w miesiącu co najmniej minimalne wynagrodzenie. W stosunku zaś do pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy wysokość osiąganego przez niego minimalnego wynagrodzenia, od którego opłacana będzie składka na Fundusz Pracy, będzie ustalana według zasad określonych w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu ( Dz. U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.). W tym miejscu zwrócić trzeba jednak uwagę, że już po wydaniu tego orzeczenia, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn. akt III UK 123/06 ( OSNP 2009/3-4/44 ) dokonał odmiennej wykładni art. 8 ust. 1 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu stwierdzając, że choć ustawa ta istotnie w art. 8 ust. 1 określa sposób ustalania minimalnego wynagrodzenia dla pracownika zatrudnionego w niepełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy, to przepis ten służy jedynie celom ustalania w stosunkach prawa pracy wysokości minimalnego wynagrodzenia dla pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zgodnie z nim bowiem ustala się minimalne wynagrodzenie dla tej grupy pracowników biorąc za podstawę wysokość minimalnego wynagrodzenia ustalonego na podstawie ustawy o minimalnym wynagrodzeniu a skoro tak, to z literalnego brzmienia tej normy jednoznacznie wynika, że minimalnym wynagrodzeniem - w rozumieniu omawianej ustawy - jest inna kwota, niż ustalona na podstawie art. 8 ust. 1. W rezultacie Sąd Najwyższy przyjął, że wysokość minimalnego wynagrodzenia ustalona na podstawie art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 10 stycznia 2007 r. nie jest kwotą minimalnego wynagrodzenia za pracę, o jakim mowa w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Powyższy pogląd prowadzi zatem do wniosku, że jest tylko jedno pojęcie "minimalnego wynagrodzenia" i jest ono określone w art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu. Oznacza zatem ono wynagrodzenie, jakie pracownik zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy, w danym roku kalendarzowym, powinien otrzymać. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego i mając również na uwadze jednolitość wykładni i stosowania prawa, Naczelny Sąd Administracyjny - w tym składzie - uznał, że zawarte w art. 71 ust. 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia określenie "minimalne wynagrodzenie za pracę" należy rozumieć jako kwotę określoną na podstawie art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu. Za tego rodzaju rozumieniem omawianego przepisu przemawia także jego redakcja, gdyż istotnie, na co zresztą zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2006 r. ( sygn. akt I OSK 333/06), ustawodawca, posługując się w tym przypadku zwrotem "osiągał", wskazał jednoznacznie na wynagrodzenie faktycznie otrzymywane przez pracownika a nie takie, które mógł on otrzymywać będąc zatrudnionym w innym, wyższy wymiarze czasu pracy. Powyższa regulacja nie narusza również w niczym Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem ustalenie minimalnego wynagrodzenia za pracę i sposób jego ustalania Konstytucja pozostawia ustawodawstwu zwykłemu ( art. 65 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.