II SA/Ol 909/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Wojewoda, działając na podstawie art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz. U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm., dalej jako: ustawa o promocji zatrudnienia) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]", nr "[...]", w przedmiocie uznania J. R. za osobę bezrobotną oraz odmowie przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda opisał ustalenia dokonane w sprawie. Jak wskazał, w dniu "[...]" J. R. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w "[...]". W dniu "[...]" przedstawił świadectwo pracy potwierdzające zatrudnienie w Gimnazjum w "[...]" od dnia "[...]" do dnia "[...]", z czego zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu trwało w okresach od "[...]" do "[...]" i od "[...]" do "[...]", natomiast zatrudnienie w okresach od "[...]" do "[...]" i od "[...]" do "[...]" wykonywane było w niepełnym wymiarze czasu pracy, tj. 5/8 etatu. Wraz ze świadectwem pracy J. R. przedstawił również zaświadczenie o wysokości zarobków osiąganych w ciągu ostatnich 18 miesięcy. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Starosta "[...]", na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, uznał J. R. za osobę bezrobotną z dniem "[...]" oraz odmówił przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że powodem odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest brak wymaganego okresu uprawniającego do zasiłku, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Podał, że J. R. osiągał wynagrodzenie przewyższające wymaganą wartość co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę jedynie w 6 miesiącach zatrudnienia zawierającego się w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP w "[...]", natomiast w myśl powołanego przepisu wynagrodzenie takie winno być osiągane przez co najmniej 365 dni. W odwołaniu od tej decyzji J. R. zarzucił naruszenie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia poprzez niewłaściwe zastosowanie jej art. 71 ust. pkt 2. Wskazał, iż nie zgadza się z podjętym przez organ rozstrzygnięciem z uwagi na zastosowanie niewłaściwej wykładni wskazanego przepisu, bowiem do okresu uprawniającego do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych powinny zostać doliczone także te miesiące pracy, w których wynagrodzenie w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy wynosiło co najmniej minimalne wynagrodzenie. Podniósł, że pracownik zatrudniony w niepełnym wymiarze czasu pracy, bez względu na to czy osiąga równowartość najniższego wynagrodzenia, czy nie, świadczy składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Powyższe oznacza, że nie można w sposób uprzywilejowany traktować jedynie tych pracowników, którzy spełnili wymóg uzyskania minimalnego wynagrodzenia, ponieważ prowadzi to do naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji. Argumentował, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2007r., sygn. akt I OSK 175/06, że kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacenia składki na Fundusz Pracy, dotyczy pracownika zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy. Natomiast w stosunku do pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy wysokość osiąganego przez niego minimalnego wynagrodzenia, od którego opłacana będzie składka na Fundusz Pracy, powinna być ustalana według zasad określonych w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002r. o minimalnym wynagrodzeniu. Dodał, że wynagrodzenie minimalne powinno być ustalane w kwocie proporcjonalnej do liczby godzin pracy przypadającej do przepracowania przez pracownika w danym miesiącu, biorąc za podstawę wysokość minimalnego wynagrodzenia ustalonego dla całego etatu. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania, przedstawiając motywy rozstrzygnięcia z dnia "[...]", utrzymującego w mocy decyzję Starosty, stwierdził, że w dniu rejestracji J. R. nie spełniał warunków nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Wprawdzie w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację był zatrudniony przez okres 550 dni, jednakże w okresie tego zatrudnienia osiągnął wynagrodzenie przewyższające kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę jedynie w 6 miesiącach pracy, a co za tym idzie do okresu uprawniającego do zasiłku można mu było zaliczyć tylko ten okres (183 dni), co jest wartością niewystarczającą, bowiem w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy w celu nabycia prawa do zasiłku bezrobotny musi legitymować się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym co najmniej 365 dni. Dodał, iż nie podziela wyrażonego przez skarżącego stanowiska opartego na rozstrzygnięciu NSA z dnia 18 lipca 2007r., bowiem pogląd prawny wyrażony w tym orzeczeniu nie jest utrwalony w orzecznictwie. Wskazał, iż w późniejszym wyroku z dnia 7.09.2006r., sygn. akt I OSK 333/06, którego argumentację w całości podziela, NSA stwierdził, że poza kryterium opłacenia składki na Fundusz Pracy warunkiem, od spełnienia którego zależy nabycie uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych, jest w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a, zatrudnienie przez okres co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem w urzędzie pracy i uzyskanie w tym czasie wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, zaś z użytego przez ustawodawcę zwrotu "osiągał" jednoznacznie wynika, że chodzi tu o wynagrodzenie faktycznie otrzymywane, a nie o wynagrodzenie, które pracownik mógł otrzymywać będąc zatrudnionym w innym, wyższym wymiarze czasu pracy. Podsumowując wskazał, że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia nie daje żadnych podstaw do przyznania zasiłku dla bezrobotnych osobie, która przez cały wymagany okres (365 dni) nie otrzymywała miesięcznie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zaznaczył także, że samo opłacenie składki na Fundusz Pracy nie musi skutkować zaliczeniem danego okresu pracy do stażu zasiłkowego, jeśli z przepisu prawa nie wynikał obowiązek opłacenia takiej składki. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. R. żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia poprzez niewłaściwe zastosowania art. 71 ust. 1 i 2 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi w całości przytoczył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodał, iż posiada 40-letni staż pracy i pomimo tego nie może ubiegać się o świadczenie przedemerytalne, dlatego decyzję uważa za niesłuszną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Ponadto, stosownie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. zwanej dalej: ustawą p.p.s.a.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Po przeprowadzeniu analizy zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Sąd doszedł do przekonania, że decyzje są prawidłowe i odpowiadają obowiązującym unormowaniom prawnym, a tym samym nie uwzględnił zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Kwestię uprawnień do zasiłków i innych świadczeń dla bezrobotnych reguluje ustawa o promocji zatrudnienia. Przepisy tego aktu prawnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organom administracyjnym ani sądowi administracyjnemu uprawnień do uznaniowego traktowania oraz rozstrzygania o problematyce uregulowanej ustawą. Stosownie do przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365, był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacenia składki na Fundusz Pracy. Zatem podstawowym warunkiem, od spełnienia którego zależy nabycie uprawnień do zasiłku, jest zatrudnienie przez okres 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem i uzyskiwanie w tym czasie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, jak też opłacanie składki na Fundusz Pracy. W sprawie organy administracji obu instancji uznały, że skarżący rejestrując się jako osoba bezrobotna nie spełniał w dniu rejestracji warunków do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych, przewidzianych w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia. Wskazały bowiem, że pomimo spełnienia kryterium dotyczącego czasu zatrudnienia, osiągnął wynagrodzenie przewyższające wymaganą wartość co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę jedynie w 6 miesiącach (marzec, maj, czerwiec i listopad "[...]" oraz styczeń i czerwiec "[...]") zatrudnienia zawierającego się w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w urzędzie pracy, co wynika z przedłożonego przez skarżącego zaświadczenia wydanego przez Zespół Obsługi Ekonomiczno-Administracyjnej Szkół i Przedszkoli w "[...]". Stanowisko to zakwestionował skarżący podnosząc, że wskazana w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę dotyczy wyłącznie pracownika zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy. W jego zaś sytuacji (zatrudnienie w niepełnym wymiarze) wynagrodzenie minimalne winno być ustalane w kwocie proporcjonalnej do liczby godzin pracy przypadającej do przepracowania przez pracownika w danym miesiącu. Argumentacji przedstawionej przez skarżącego nie sposób podzielić. Przede wszystkim należy wskazać, że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia stanowi kompletną regulację dotyczącą warunków, których zaistnienie uprawnia do zasiłku dla bezrobotnych. Jednym z tych warunków jest uzyskiwanie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Ponadto wykładnia językowa powyższego przepisu wskazuje, że przepis ten pozwala na zaliczenie do okresu 365 dni jedynie takiego okresu, w którym wynagrodzenie pracownika było wyższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Gdyby intencją ustawodawcy było zaliczenie do okresu 365 dni okresów pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy, za który osiągane było wynagrodzenie odpowiadające minimalnemu w przeliczeniu na okres miesiąca zatrudnienia pełnowymiarowego, to racjonalny prawodawca określiłby te kryteria przeliczania wynagrodzenia. Podkreślić trzeba, że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia przewiduje możliwość zaliczenia do stażu zasiłkowego 365 dni nie tylko okresy zatrudnienia, ale także okresy wykonywania pracy nakładczej (lit. b), świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług (lit. c) i innych. Warunkiem ich zaliczenia do stażu zasiłkowego jest również osiąganie dochodu w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Nie można zatem interpretować art. 71 ust. 1 pkt. 2 lit. a omawianej ustawy w oderwaniu od treści całego przepisu. Stawiałaby to w niekorzystnej sytuacji osoby określone w art. 71 ust. 2 pkt c, d, e i f ustawy o promocji zatrudnienia, które osiągają niższe kwotowo wynagrodzenie od minimalnego, a w sytuacji uprzywilejowanej pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy i osiągających wynagrodzenie faktyczne kwotowo nawet bardzo niskie, które po przeliczeniu na miesiąc odpowiadałoby minimalnemu wynagrodzeniu za pracę, nawet jeżeli od tych wynagrodzeń nie są odprowadzane składki na Fundusz Pracy. Ponadto skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje jako własny pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.09.2006r., sygn. akt I OSK 333/06, stanowiący, że: "z użytego przez ustawodawcę zwrotu "osiągał" jednoznacznie wynika, że chodzi tu o wynagrodzenie faktycznie otrzymywane, a nie o wynagrodzenie, które pracownik mógł otrzymywać, będąc zatrudnionym w innym, wyższym wymiarze czasu pracy. Dla uzyskania zasiłku dla bezrobotnych niezbędne jest więc wykazanie, że w czasie 365 dni przed rejestracją wynagrodzenie pracownika nie było niższe od najniższego wynagrodzenia. Okresy, w których nie osiągał on takiego wynagrodzenia nie podlegają natomiast zaliczeniu do stażu zasiłkowego. Nie są przy tym istotne przyczyny takiego stanu rzeczy. Nie ma zatem znaczenia czy zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy i otrzymywane w związku z tym niskie wynagrodzenie było wynikiem świadomego wyboru pracownika czy też spowodowane było innymi okolicznościami, w szczególności brakiem możliwości podjęcia innej pracy". W powyższym wyroku Sąd wskazał również, że przepis art. 71 ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia, podobnie jak inne przepisy ustawy, ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewiduje jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nim zasad. Treść powyższego przepisu jest jednoznaczna i nie daje żadnych podstaw do przyznania zasiłku dla bezrobotnych osobie, która przez cały wymagany okres nie otrzymywała miesięcznie co najmniej najniższego wynagrodzenia. Z kolei zawarte w ustawie uregulowania dotyczące funkcjonowania Funduszu Pracy, w tym określające zasady ustalania składek na ten fundusz, nie modyfikują przesłanek dotyczących nabycia uprawnień do określonych w ustawie świadczeń, w tym prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Tym samym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądu Naczelnego Sadu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 18 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 175/06, Lex nr. 225469 (na który powołuje się skarżący), że minimalne wynagrodzenie powinno być ustalane w kwocie proporcjonalnej do liczby godzin pracy przypadającej do przepracowania przez pracownika w danym miesiącu, biorąc za podstawę wysokość minimalnego wynagrodzenia ustalanego dla całego etatu, ponieważ jest to pogląd odosobniony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pogląd ten w skrajnych przypadkach mógłby prowadzić do nadużycia prawa, bądź skrajnej niesprawiedliwości. Bowiem w łatwy sposób poprzez zatrudnienie się na bardzo niewielką część etatu, za niewielkie wynagrodzenie (które przy stosunkowym jego przeliczeniu przekroczyłoby minimalne wynagrodzenie), możliwym byłoby uzyskanie uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych. Zapewne celem ustawodawcy nie było premiowanie takich osób. Nie może być również podstawą do uchylenia zakwestionowanej decyzji okoliczność, że skarżący nie może ubiegać się o świadczenie przedemerytalne. Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych nie ma bowiem charakteru uznaniowego i przy jej podejmowaniu nie mogą być brane pod uwagę żadne inne przesłanki niż wynikające z przepisów ustawy, a w szczególności okoliczności związane z materialną i osobistą sytuacją osoby starającej się o zasiłek. Reasumując, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają prawa. Oznacza to, iż nie znaleziono podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego zarówno z przyczyn wskazanych w skardze, jak i innych uchybień, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę oddalił. ----------------------- 7