IV SA/Wa 267/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi T. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] sierpnia 2014 roku znak [...] ; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z [...] sierpnia 2014 r. - wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) - o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce ew. nr [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...]. Wnoszącym o ustalenie warunków zabudowy był p. T. L., zwany dalej "Inwestorem". W uzasadnieniu decyzji zreferowano przebieg sprawy. Wskazano m.in., że: - inwestycja, której dotyczy projekt decyzji, jest przewidziana do realizacji w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], ustanowionego rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zwanym dalej "rozporządzeniem nr [...]", - przedmiotowa nieruchomość leży też w granicach obszaru Natura 2000 "[...]" (kod: [...]); jednak w przypadku pokrywania się obszarów Natura 2000 z innymi formami ochrony przyrody, organ ochrony przyrody, przy uzgadnianiu inwestycji tam zlokalizowanych, powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów, zawartych w aktach prawa miejscowego, ustanawiających (wyznaczających) inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody; pozwoli to uniknąć przeprowadzania oceny wpływu przedsięwzięcia na obszar/y Natura 2000, w sytuacji, gdy jest to zbędne, gdyż inwestycja na danym terenie, z uwagi na naruszenie zakazów tam obowiązujących, nie może i tak zostać zrealizowana, - rozstrzygnięcie organu I. instancji, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, jest prawidłowe, choć Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie podziela niektórych motywów, przytoczonych w tym orzeczeniu, - rozporządzenie nr [...] zabrania m.in. likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy obszarów wodno-błotnych (§ 4 ust. 1 pkt 7) oraz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 4 ust. 1 pkt 8); organ I. instancji oparł rozstrzygnięcie właśnie na tych dwóch podstawach, - organ odwoławczy podziela to stanowisko jedynie w zakresie istnienia podstawy do odmowy uzgodnienia projektu o warunkach zabudowy określonej w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...], - z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że działka, przeznaczona pod zainwestowanie, niemal w całości znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu zbiornika wodnego, znajdującego się na działce ew. nr [...]; z protokołu oględzin, przeprowadzonych 30 lipca 2014 r., wynika wprost, że "na tej działce znajduje się obiekt, który swoim kształtem i rozmiarem zbliżony jest do rowu, który w południowej części ulega poszerzeniu"; żadna z map nie potwierdza istnienia na omawianym terenie rowu, w rozumieniu rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 38, poz. 454 ze zm.), - zdaniem organu obiekt wodny, znajdujący się na działce ew. nr [...] należy zakwalifikować jako zbiornik wodny w rozumieniu rozporządzenia nr [...], - ustawodawca - formułując zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych - nie wskazał jednoznacznie, do jakich "innych zbiorników wodnych" ma się on odnosić; zdaniem organu zakaz ten będzie miał zastosowanie w przypadku każdego zbiornika wodnego, niezależnie od tego, czy stanowił on będzie zbiornik naturalny czy sztuczny lub zbiornik stale wypełniony wodą czy też okresowo wysychający; za takim sposobem rozumienia przedmiotowego pojęcia przemawiają reguły wykładni językowo-logicznej, w szczególności reguła lege non distinguente nec nostrum est distinguente - tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie wolno ich wprowadzać interpretatorowi; zgodnie z regułą języka potocznego zbiornik wodny w przeciwieństwie do cieku, jest wodą stojącą, zajmującą naturalne lub sztucznie wytworzone zagłębienia terenu; zbiornikiem wodnym jest również zbiornik, w którym woda występuje sporadycznie, są to zbiorniki okresowe, wypełnione wodą tylko w porze deszczowej, po wiosennych roztopach lub w okresach występowania wysokich stanów wód gruntowych (por. Bajkiewicz - Grabowska E., Mikulski Z., Hydrologia ogólna, PWN, 2005, Warszawa); stanowisko Generalnego Dyrektora w omawianej kwestii interpretacji omawianego zakazu podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 listopada 2011 r., (sygn. akt IV SA/Wa 1530/11), wskazując: "Ponieważ spór dotyczy zakwalifikowania danego zbiornika do kategorii wód w ocenie sądu celowe jest odniesienie się do definicji zawartych w ustawie z dnia 18.07.2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145). Zgodnie z art. 5 ust. 3 tej ustawy śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na płynące i stojące, do których zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny; z powierzchniowymi wodami płynącymi. Jednocześnie przepisy o wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami. W świetle powyższego zarówno staw, jak i zbiornik powstały wskutek działalności człowieka stanowi "inny zbiornik wodny", gdyż rozporządzenie Wojewody nie rozróżnia, czy ma to być zbiornik będący skutkiem działania natury, czy sił człowieka. W konsekwencji każdy istniejący zbiornik, nawet jeżeli powstał sztucznie będzie brany pod uwagę w świetle zapisów w § 4 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia Wojewody"; argumentacja ta została również podzielona przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok o sygn. akt II OSK 343/12 dostępny w CBOSA); podkreślenia wymaga, że omawiany zbiornik swoim kształtem (przede wszystkim część poszerzona zbiornika) i wielkością, odpowiada zbiornikowi wodnemu, - w związku z powyższym w przedmiotowej sprawie należało wyjaśnić, czy nie zachodzą jednocześnie okoliczności wyłączające stosowanie wskazanego zakazu, wymienione w rozporządzeniu nr [...]; sformułowano argumentację przemawiająca za tezą, że dopuszczalne wyjątki nie zachodziły, - jak wskazano, w uzasadnieniu postanowienia organu I. instancji wywodzono, że zgodnie z mapami, stanowiącymi załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy, przedmiotowa działka posiada dojazd przez drogę na działce ew. nr [...]; w czasie oględzin stwierdzono, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stanowią obniżenie terenu porośnięte głównie zadrzewieniami brzozowymi, na obrzeżach porośnięte sitem rozpierzchłym, turzycami, krwawnicą; biorąc pod uwagę charakter roślinności występującej na ww. terenie organ I. instancji stwierdził, że obszar ten (włącznie z działką nr [...]) stanowi obszar wodno – błotny; dlatego realizacja w granicach tego obszaru drogi dojazdowej do przedmiotowej działki przyczyni się do zniszczenia i przekształcenia obszaru wodno -błotnego, a tym samym realizacja inwestycji pośrednio będzie stała w sprzeczności z zakazem zawartym w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] - zakazem likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno – błotnych; z takim stanowiskiem nie zgodził się organ odwoławczy; zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje bowiem treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony; dlatego też w omawianej sprawie, organ I instancji nie posiadał kompetencji do dokonania oceny, czy planowana droga (nie objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy) jest zgodna z przepisami z zakresu ochrony przyrody, bowiem przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy swoim zakresem obejmował jedynie budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce ew. nr [...]. W skardze, oraz dodatkowym piśmie Inwestor podniósł, że zaobserwowane zagłębienie w terenie nie jest zbiornikiem wodnym. Rów o długości około 350 m wykopany w okresie przedwojennym, przebiega wzdłuż granicy działek ew. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i odprowadza okresowo wodę z okolicznych łąk do jeziora [...]; poprzedni właściciel działki ew. nr [...] około 2007 roku wykopał rów na własnej działce, który odprowadzał wody do istniejącego pobliskiego rowu, opisanego powyżej i funkcjonują one łącznie. Podczas przeprowadzonej wizji terenowej (30 lipca 2014 r.) pracownik organu naocznie stwierdził, że na wysokości działek ew. nr [...], [...], istniejący rów od wielu lat niepogłębiany, jest suchy. W uzasadnieniu postanowienia używa się sformułowania "stwierdzony w terenie obiekt swoim kształtem i rozmiarem zbliżony był do rowu" . W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie dokonano wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, zakreślających granice zakazów, co prowadziło do braku wyjaśnienia istotnych kwestii, gdy chodzi o stan faktyczny sprawy. Trafnie zauważa organ administracji, że brak jest legalnej definicji pojęcia zbiornik wodny. Poszukując prawidłowego jego znaczenia można się odwoływać, w ograniczonym zakresie, do regulacji odrębnych, np. definiujących pojęcia związane ze sferą gospodarki wodnej. Skoro jednak wyrażenie to stanowi istotny element definiujący zakres zakazów, co do rozporządzania nieruchomością, dokonując jego prawidłowej wykładni nie można zastosować takich metod, które prowadziłyby do poszerzenia jego znaczenia. W orzecznictwie, wyjaśniając znaczenie pojęcia inne zbiorniki wodne trafnie nawiązywano do systematyki przyjętej w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), gdzie zdefiniowano takie pojęcia jak "śródlądowe wody powierzchniowe" (zalicza się do nich zarówno wody płynące jak i stojące), "ciek naturalny", "kanał", "potok górski", "rów" - jako obiekt prowadzący wodę stale lub okresowo - (art. 5 ust. 3, art. 9 ust. 1 pkt 1c, 5, 9 i 13). Ze wskazanych definicji wywodzono trafną konkluzję, że generalnie pojęcie "zbiornik wodny" ma szerokie znaczenie. Nie oznacza to jednak, że można nim objąć obiekty, które wprawdzie służą gospodarce wodnej, lecz jednak - w rozumieniu powszechnym - nie mogą być określone mianem zbiornik. Sam fakt, że określone urządzenie służy do okresowego prowadzenia wód, przesądza wprawdzie o tym ze pozostaje ono w zakresie zainteresowania regulacji, dotyczących gospodarki wodnej, lecz nie oznacza, że znajdzie do niego automatycznie zastosowanie pojęcie "zbiornik", gdy nie wynika to z żadnych regulacji normatywnych. Tym bardziej, gdy tego rodzaju – dowolna – interpretacja, prowadziłaby do ograniczenia zakresu swobód obywatelskich, co do możliwości zagospodarowania własnych nieruchomości. W tym kontekście należy wskazać, że o ile określone urządzenie wodne ze swej natury służy gromadzeniu wody, lub - wobec uwarunkowań faktycznych - pomimo innej roli w istocie stanowi zbiornik wodny - np. rowy i kanały w takich lokalizacjach i parametrach, że generalnie utrzymywany jest na nich określony poziom wód (poza sytuacjami szczególnymi – okresowego obniżenia zwierciadła), należy je traktować jako zbiornik wodny. Brak bowiem podstaw do wyłączania z tego pojęcia jakichkolwiek obiektów, mających wskazane cechy. Nie sposób jednak objąć pojęciem "zbiornik wodny" obiektów terenowych, które jedynie okresowo służą odprowadzaniu wód, nie są one bowiem zbiornikami, ani w tym celu nie zostały wykonane. Wskazana wykładnia oparta na regułach językowo - logicznych, znajduje pełne potwierdzenie przy odwołaniu do względów celowościowych. Chodzi mianowicie o to, jakie jest ratio legis ustanawiania zakazu zabudowy na terenach cennych przyrodniczo, wokół owych zbiorników wodnych. Znacznie mogą mieć tu względy ochrony krajobrazu lub przyrodnicze - patrz ustawowe cele tworzenia obszarów chronionych - tu obszaru chronionego krajobrazu, w myśl art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.). Prowadzące jedynie okresowo wody rowy melioracyjne nie mogą mieć istotnego znacznie ani z punktu widzenia ich eksponowania w krajobrazie ani jako istotny element ekosystemu, w kontekście zapewnienia swobodnego dostępu do wody zwierzętom. W okresie gdy wody odprowadzane są rowami, skoro odbywa się to tylko doraźnie, jest jej wszak - generalnie - w lokalnym ekosystemie pod dostatkiem (okresy roztopów, dużych odpadów itp.). O ile z kolei, w ocenie ustawodawcy, rowy melioracyjne, nawet te - prowadzące okresowo wody, są istotnym elementem korytarzy ekologicznych (patrz – wśród celi tworzenia obszarów chronionego krajobrazu), a ich funkcjonowanie uzależnione jest w istocie od stosownego odseparowania zabudowy do tych obiektów, wolę umożliwienia wprowadzenia ograniczeń zabudowy w ich sąsiedztwie, w ramach stanowienia przepisów prawa miejscowego, wyraziłby wprost - przez nadanie innego brzmienia art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, definiującego grancie możliwych zakazów na tego rodzaju terenach. Intencji prawodawcy w tym zakresie nie można domniemywać, skoro stosowne regulacje wyznaczają w istocie granice dysponowania własnością przez obywateli. Odnosząc powyższe konkluzje do realiów rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organy obu instancji swoją konkluzję o istnieniu zakazu oparły na twierdzeniu, że w pobliżu działki skarżącego jest zlokalizowany rów (dosłownie – obiekt który "kształtem i rozmiarem zbliżony jest do rowu"). Nie uczyniły zaś przedmiotem szczegółowych rozważań, czy jest to w istocie obiekt stanowiący zbiornik wodny czy jedynie urządzenie służące okresowemu odprowadzaniu wód (tak stanowisko skarżącego – już na etapie postępowania). W uzasadnieniu orzeczenia nie wskazano na jakiej podstawie – w szczególności jakich dowodów (protokół oględzin, zdjęcia, mapy itp., z przywołaniem nr kart w aktach admin.) przyjęto, że dany obiekt funkcjonuje rzeczywiście jako zbiornik wodny, jaka jest jego przybliżona linia brzegu i - wobec tego - odległość pomiędzy nią a krańcem planowanej inwestycji. Z uzasadnienia wnosić można z kolei, że - w ocenie organu – także wszelkie rowy, w tym prowadzące wody tylko okresowo, można nazwać "zbiornikami wodnymi". Tego rodzaju błędna ocena, łącznie z brakiem wskazania, na jakiej podstawie dokonano ustaleń, co do stanu faktycznego, nie pozwala uznać, aby wyjaśniono istotne w sprawie okoliczności. Musiałoby to zostać odzwierciedlone w uzasadnieniu skarżonego aktu (art. 107 § 3 w zw. z art. 8, 11 i 126 K.p.a.). Sąd z kolei nie jest uprawniony do dokonywania własnych ustaleń faktycznych w sprawie w zakresie, gdzie istotne jej uwarunkowania nie były przedmiotem rozważań organu administracji (zasada kontroli legalności orzeczenia). W tym kontekście, stwierdzić wypada, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż chodzi o właściwe wyjaśnienie sprawy (art. 7, 77 §. 1 i art. 80 K.p.a.), natomiast przedwczesna byłaby ocena, czy naruszono regulacje z zakresu prawa materialnego – zakaz lokalizacji zabudowy w określonej odległości od "zbiornika wodnego", ustanowiony rozporządzeniem nr [...]. Wypada także odnotować, że o ile realizacja inwestycji nie pozostaje w sprzeczności z przepisem prawa miejscowego – § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] – rolą organu będzie ustalanie czy w sprawie nie znajdą zastosowania inne zakazy lub ograniczenia, wynikające z rozporządzenia nr [...], bądź zasad ochrony obszarów Natura 2000. W kontekście zakazu, wyrażonego w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...], trzeba wskazać, że organ uzgadniający ocenia dopuszczalność realizacji przedsięwzięcia jedynie w kontekście kwestii przesądzanych decyzją o warunkach zabudowy. Trzeba mieć jednak na uwadze, ze częścią konstytutywną tego orzeczenia jest określenie ustaleń dotyczących obsługi w zakresie komunikacji (art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), muszą być zaś one zapisane w szczególności poprzez określenie dostępu do drogi publicznej, w myśl § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164 poz. 1589). W tej sytuacji przedwczesna jest ocena organu odwoławczego, że kwestie związane z zagadnieniem skomunikowania działki z droga publiczną, o ile realizacja określonych zamierzeń miałaby prowadzić do naruszenia przepisów powszechnie obowiązujących – aktu prawa miejscowego, powinna pozostawać a priori, poza zakresem zainteresowania organu właściwego w sprawach ochrony środowiska. Wprawdzie, poza granice sprawy uzgodnienia z organem wyspecjalizowanym wykracza to, czy trafnie organ opracowujący projekt decyzji uznał, że działka inwestycyjna ma dostęp do drogi publicznej, gdyby w istocie nie istniała obecnie urządzona droga wewnętrzna (jak to ocenia organ I. instancji - przypisując jej powstaniu negatywne skutki – objęte zakazem), ani nie ustanowiono stosowanej służebności, w myśl art. 2, pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim przypadku dostęp taki możnaby uznać za zapewniony tylko o ile przedsięwzięcie obejmowałoby także realizację drogi dojazdowej, skomunikowanej z droga publiczną bądź – istniejącą - wewnętrzną, jak to przyjmował organ I. instancji, pomimo że nie wynikało to z treści projektu decyzji. Jak wskazano, ocena czy organ administracji, właściwy w sprawie ustalania warunków zabudowy, trafnie przyjął, że istnieje dostęp do drogi publicznej, wykracza poza granice uzgodnienia, dokonywanego tylko z punktu widzenia ochrony przyrody. Nie wykracza natomiast poza jego przedmiot ocena, czy wskazany w projekcie decyzji sposób dostępu do drogi publicznej (patrz pkt 3.5 lit. a zd. 1 projektu), nie będzie skutkował naruszaniem stosownych zakazów. Odmienna wykładnia obowiązujących regulacji prowadziłaby do absurdalnych skutków, gdy inwestor mógłby zrealizować obiekt, co byłoby aprobowane z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska (przyrody), lecz nie możliwe byłoby zrealizowanie do niego dojazdu, gdyż - w odrębnej procedurze - ustalonoby, że prowadzi to do naruszania wymagań szczególnych – ochrony przyrody. Stąd - z woli prawodawcy - na etapie ustalania warunków zabudowy, przedmiotem rozważań jest również kwestia stosownego skomunikowania działki inwestycyjnej, w tym sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Wobec faktu, że analogiczną wadliwością dotknięte są orzeczenia organów obu instancji (brak prawidłowej analizy wystąpienia przesłanek odmowy, wobec treści § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...]), zasadne było uchylenie także utrzymanego w mocy skarżonym aktem postanowienia z [...] sierpnia 2014 r. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ I. instancji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym orzeczeniu.