II SA/Bk 130/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. Z.-A. i J.A. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] sierpnia 2014 roku numer [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. solidarnie na rzecz skarżących K. Z.-A. i J.A. kwotę 774,00 (słownie: siedemset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą D. i G. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zbiornikiem szczelnym o poj. 9,9 m3 oraz doziemnymi instalacjami kanalizacji sanitarnej i elektroenergetycznej, na działce o nr geod. [...] w miejscowości K., gmina C.. Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku D. i G. S. z dnia [...] lipca 2014 r., Starosta B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zbiornikiem szczelnym o poj. 9,9 m3 oraz doziemnymi instalacjami kanalizacji sanitarnej i elektroenergetycznej, na działce o nr geod. [...] w miejscowości K., gmina C. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przed wydaniem decyzji sprawdził zgodność projektu z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy C. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne, z wymaganiami ochrony środowiska, przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, a także kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz posiadanie przez osoby wykonujące projekt budowlany wymaganych uprawnień budowlanych i przynależności do właściwych izb samorządów zawodowych. Zgodnie z planem, przedmiotowa działka przeznaczona jest pod obszary przemieszanej zabudowy zagrodowej istniejącej i projektowanej jednorodzinnej oraz drobnego przemysłu i rzemiosła usługowego, usług handlowych i innych usług nieuciążliwych nie określonych w planie miejscowym. Dalej organ wyjaśnił, że projektowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego ma być usytuowana ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną o nr geod.: [...] - zgodnie z zapisem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W §12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia dopuszcza się w zabudowie jednorodzinnej sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Działka inwestorów ma szerokość 13,78 m i jest działką wąską, a zatem nie zachodzi konieczność wystąpienia do Ministra Infrastruktury o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych określonych w § 12 rozporządzenia. Po rozpatrzeniu odwołania K. Z. i J. A., Wojewoda P. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie Starosty B. jest zgodne z prawem, gdyż inwestorzy spełnili wszystkie wymogi prawa uzasadniające udzielenie pozwolenia na budowę. Wskazał, że lokalizacja projektowanego budynku mieszkalnego ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy działki jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zapisy miejscowego planu nie zakazują budowy wolnostojącego budynku mieszkalnego na działce inwestycyjnej. § 3 pkt 2.13 miejscowego planu ma wyłącznie charakter zaleceń w zakresie ewentualnego podziału lub scalania działek. Sporny zapis uchwały brzmi bowiem: "Zaleca się optymalną wielkość działek w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej 1000 m2, bliźniaczej 600 m2 i szeregowej 300 m2 i odpowiednio szerokość frontu 20, 15, 10 m". Działka inwestycyjna ma powierzchnię 531 m2, a szerokość frontu działki wynosi 13,78 m. Kwestionowanie wcześniej dokonanego podziału działki, na podstawie którego powstała działka inwestycyjna, nie może spowodować rozstrzygnięcia w tym zakresie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Nie jest to bowiem przedmiotem niniejszego postępowania, ani nie należy to do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem Wojewody P., również gabaryty budynku mieszkalnego w żaden sposób nie ograniczą możliwości ewentualnego zagospodarowania działki sąsiedniej. Powyższe potwierdza opracowana przez uprawnionego projektanta analiza nasłonecznienia i przesłaniania. Projekt zagospodarowania terenu jest również zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w zakresie lokalizacji obiektu i związanych z nim urządzeń budowlanych. W budynku mieszkalnym zaprojektowano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Konsekwencją powyższego nie ograniczono odwołującym możliwości sytuowania w przyszłości ściany budynku z otworami okiennymi w odległości 4 m od granicy działki. Niesłuszne jest zatem twierdzenie skarżących o konieczności odsunięcia się przez nich z przyszłą zabudową o 6,5 m od granicy działki, aby zachować 8 m odległości przeciwpożarowej między budynkami. Warunki techniczne wymagają zachowanie odległości 8 m między budynkami w przypadku, gdy ściany zewnętrzne tych budynków nie będą ścianami oddzielenia przeciwpożarowego (§ 271 ust. 1). Projekt budowlany został uzgodniony pod względem ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W ocenie organu odwoławczego bezpodstawny jest zarówno zarzut dotyczący zmiany spływu wód opadowych i ich kierowanie na teren sąsiedniej nieruchomości, jak i zarzut odnoszący się do zaprojektowanego garażu i miejsca postojowego. Niezasadny jest także zarzut braku badań geotechnicznych. Z uwagi na proste warunki gruntowe, występowanie wody gruntowej poniżej poziomu posadowienia oraz zaliczenie obiektu do I kategorii geotechnicznej nie zachodzi potrzeba zawarcia w projekcie budowlanym wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowalnego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje także podniesione w odwołaniu zagadnienie obniżenia wartości nieruchomości skarżących, gdyż kwestia ta wykracza poza przedmiot sprawy i należy do właściwości sądów powszechnych. Organ wydający pozwolenie na budowę oraz organ odwoławczy nie jest upoważniony żadnymi przepisami do analizy wzrostu lub spadku wartości nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, a tym samym do ustosunkowywania się do subiektywnych odczuć właścicieli nieruchomości objętych obszarem oddziaływania obiektu. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem K. Z. i J. A. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 75 § 1 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przez co nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie; 2) art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób uwłaczający konstytucyjnemu obowiązkowi równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP), co powoduje utratę zaufania do władzy publicznej; 3) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) przez wydanie decyzji naruszającej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4) art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez zaniechanie sprawdzenia kompletności projektu w zakresie oceny geotechnicznej; 5) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez pozwolenie na budowę obiektu przy braku poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto wnieśli o dopuszczenie dowodów w postaci: 1) z opinii rzeczoznawcy z zakresu zabezpieczeń przeciwpożarowych na okoliczność stwierdzenia czy ściana budynku Inwestorów jest zaprojektowana zgodnie z przepisami - opinia została wykonana na zlecenie skarżących; 2) z dokumentacji zdjęciowej skarżących. W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo rozwinęli zarzuty podniesione w skardze, a w szczególności wyjaśnili, że nie zgadzają się ze stanowiskiem organu odnośnie zgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka o powierzchni o połowę mniejsza od zalecanej w planie dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej jest zaprzeczeniem ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w gminie. W ocenie skarżących organy w sposób mało wnikliwy rozpatrzyły materiał dowodowy, w tym także dotyczący badania kwestii nasłonecznienia działki sąsiedniej oraz zgodności inwestycji w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego. Z opinii technicznej uprawnionego rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr. inż. W. Ł. wynika, że zaprojektowana ściana nie może być traktowana jako ściana oddzielenia przeciwpożarowego. Warunkiem usytuowania budynku 1,5 m od granicy działki jest między innymi spełnienie § 271-273 rozporządzenia, w których określono usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. W § 271 ust. 1 podano odległości pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, które dla kategorii zagrożenia ludzi ZL zawierającej budynki jednorodzinne, nie mogą być mniejsze niż 8 metrów. Ponieważ zaprojektowana ściana nie spełnia wymagań dla ścian oddzielenia pożarowego, to wymagana odległość co najmniej 8 m pomiędzy budynkami jest koniecznością. Niedotrzymanie tego warunku może spowodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego oraz zagrożenie bezpieczeństwa mienia. W przypadku budowy na częściowo zabudowanej działce skarżących nowego domu lub rozbudowy domu istniejącego ze ścianą z otworami, posadowienie na działce inwestorów domu w odległości 1,5 metra od granicy działki, zgodnie z przedstawionym projektem budowlanym, spowoduje konieczność odsunięcia inwestycji na działce skarżących o 6,5 metra od granicy (zamiast wymaganych prawem 4 metrów), a to już bardzo mocno ogranicza prawa skarżących, zarówno w ujęciu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, jak i art. 144 k.c. Zdaniem skarżących, zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nie pozwoliło organowi właściwie ocenić poprawności ustalenia kategorii geotechnicznej budowli i co za tym idzie kompletności projektu budowlanego. W rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, zdefiniowano sposób określenia kategorii geotechnicznej obiektu - jedynie na podstawie badań geotechnicznych gruntu (§ 4 ust. 4 oraz § 6 ust. 1-3). Według § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia: "W przypadku obiektów budowlanych wszystkich kategorii geotechnicznych opracowuje się opinię geotechniczną. W przypadku obiektów budowlanych drugiej i trzeciej kategorii geotechnicznej opracowuje się dodatkowo dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny". Projekt budowlany Inwestorów został wykonany z pominięciem badań geotechnicznych gruntu i nie zawiera żadnego z tych opracowań. Dno wykopu pod budynek Inwestorów, zgodnie z rysunkiem A8, zaprojektowano na rzędnej -1,39 m od poziomu terenu (-1,29 m jest poziomem ław fundamentowych), więc zgodnie z rozporządzeniem należy go zaklasyfikować do drugiej kategorii geotechnicznej ze względu na wykop większy niż 1,2 m, bez względu na stopień skomplikowania warunków gruntowych. Budowla wymaga zatem opinii geotechnicznej, dokumentacji badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego, co nie zostało wykonane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2015 r. skarżący wnieśli dodatkowe zarzuty, w których zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) § 232 ust. 4 i 5 oraz ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że ściana projektowanego budynku od strony działki skarżących o nr ewid. [...] o klasie odporności El 60 oraz zawierająca materiał palny w postaci styropianu, spełnia wymagania dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego, która w niniejszym przypadku powinna odpowiadać klasie odporności REI 60 i być wykonana z materiału niepalnego: 2) § 272 ust. 1 ww. warunków technicznych poprzez usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż wynikająca z § 271 ust. 1, w sytuacji gdy ściana projektowanego budynku nie spełnia wymagań dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego wynikających z § 232 ust. 4 i 5 ww. warunków; 3) § 12 ust. 3 ww. warunków poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w odległości 1,5 m od granicy, w sytuacji gdy nie zostały spełnione wymagania z zakresu ochrony przeciwpożarowej tj. § 271-273, co w konsekwencji czyni niemożliwym usytuowanie budynku w odległości wskazanej w projekcie i uniemożliwia lokalizację na działce o nr ewid. [...] budynku zwróconego ścianą otworami okiennym drzwiowymi w stronę tej granicy w odległości wynikającej z § 12 ust. 1 pkt 1, tj. 4 m; 4) § 18 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego nie zastosowanie i zatwierdzenie projektu budowlanego z pominięciem obowiązku zapewnienia miejsca parkingowego i bez jakiegokolwiek odniesienia w projekcie budowlanym co do sposobu spełnienia powyższego wymogu. Projekt w tym zakresie zawiera sprzeczności, gdyż pomimo nie zaprojektowania miejsca parkingowego w ramach wewnętrznego układu komunikacyjnego przewiduje się dojazd, co jednoznacznie wynika z treści opisu do projektu zagospodarowania działki; 5) art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), oraz ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462) poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego bez wskazania obligatoryjnych elementów w postaci naniesienia wzajemnych odległości pomiędzy budynkami, jakie powinny znaleźć się na projekcie zagospodarowania działki; 6) § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu poprzez pominięcie w opisie technicznym projektu architektoniczno-budowlanego sposobu spełnienia wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 pkt 2 poprzez brak właściwego przedstawienia na przekroju rozwiązań budowlano-architektonicznych polegającego na pominięciu na tym przekroju części podpiwniczonej budynku; 7) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nie zastosowanie i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich tj. skarżących, którzy przy projektowaniu własnego budynku zobowiązani będą do zachowania odległości znacznie większych niż te, które wynikają z obowiązującej regulacji § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych, jak również poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego budynku mieszkalnego, którego sposób wykonania tj. posadowienie na głębokości -3.59 m i usytuowanie w odległości 1,5 m od granicy nieruchomości skarżących zgodnie z projektem, nie daje gwarancji poszanowania uzasadnionych interesów skarżących; 8) art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polegające na niedopełnieniu przez organy administracji architektoniczno - budowlanej obowiązku sprawdzenia projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi, i tym samym zatwierdzenie projektu budowlanego naruszającego przepisy rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych dotyczących budynków i ich usytuowania, 9) art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 12 ust. 3 i § 271-273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak rzetelnego i przekonywującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę i stwierdzając, iż projekt zagospodarowania działki zgodny jest z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie spełnienia wymagań ochrony przeciwpożarowej. Trudno bowiem uznać za przekonywujące ogólnie sformułowane i nieuzasadnione bliżej tezy dotyczące zachowania warunków przeciwpożarowych, szczególnie w sytuacji, gdy dokonane zostały wbrew obowiązującej w tym zakresie regulacji prawnej; 10) art. 7, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ odwoławczy dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny okoliczności niniejszej sprawy, jak i składanych wniosków przez skarżących, co miało istotny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania i doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji naruszającej przepisy prawa i w konsekwencji do ograniczenia zagospodarowania nieruchomości, należącej do skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną skargi. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej: "P.b.")., a w szczególności art. 35 ust. 1, który stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 3) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezsporne jest, że na obszarze, na którym ma powstać inwestycja, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy C. zatwierdzony Uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej w C. z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne, który w § 3 ust. 2 pkt 2.13 stanowi, że zaleca się optymalną wielkość działek w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej 1000 m2, bliźniaczej 600 m2 i szeregowej 300 m2 i odpowiednio szerokość frontu 20, 15 i 10 m. Spór w niniejszej sprawie dotyczy przede wszystkim kwestii rozumienia zapisów planu i zgodności zamierzenia inwestycyjnego z tym planem (zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.) oraz, czy w przedmiotowym postępowaniu organy badają tylko zgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym i warunkami technicznymi (jak twierdzą organy), czy też w zakresie szerszym, m.in. wskazanym w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. (jak twierdzą skarżący). W zakresie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym, w ocenie Sądu, kwestia ta nie została prawidłowo przez organy wyjaśniona, czym naruszono art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane przepisy oraz art. 8 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, przy uwzględnieniu argumentacji jak to uczyniły organy, nie podziela ich stanowiska, że § 3 ust. 2 pkt 2.13 przedmiotowego planu w zakresie, w jakim zaleca optymalne powierzchnie wielkości działek i szerokości ich frontów, odnosi się tylko i wyłącznie do ewentualnego podziału lub scalania działek. Przede wszystkim organy powyższy zapis wyrwały z kontekstu, tj. z szerszego opisu przedstawionego w pkt 2.13. A przecież już kolejne zdania zapisu planu (w tym punkcie) stanowią o parametrach zabudowy, tj. wysokości zabudowy, ilości kondygnacji, nachylenia połaci dachowych, podpiwniczenia budynków oraz zalecanej integracji przestrzenno – funkcjonalnej zabudowy towarzyszącej i dojazdów do działek. Organy w ogóle powyższego zestawienia nie analizują. Zauważenia wymaga, że już sam tytuł § 3 ust. 2 pkt 2.13. brzmi: "Ustalenia szczegółowe wg symboli w rysunkach planu: MN, MP, ML – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pensjonatowej i letniskowej". Powyższe zdaniem Sądu oznacza, że organy zobowiązane są wyjaśnić w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego, czy zalecenia autorów przedmiotowego planu dotyczące optymalnej wielkości działek budowlanych i szerokości ich frontów skierowane zostały tylko do projektantów nowych działek budowlanych, czy też i do organów architektoniczno – budowlanych, wydających pozwolenia na budowę na tych działkach. W tej mierze nie mogą nie zauważyć, że trudno wyobrazić sobie sytuację, że autorom planu chodziło o wydzielanie działek budowlanych o odpowiednich parametrach w celu ich funkcjonowania bez zabudowy, a zatem w oderwaniu od ich podstawowej funkcji polegającej na zabudowie. W tej kwestii może okazać się pomocne zwrócenie się przez organy do autorów projektu przedmiotowego planu o wykładnię autentyczną spornych zapisów. Taka możliwość jest wszak jednolicie akceptowana przez judykaturę (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 226/09 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 59/10). W tym miejscu zauważenia także wymaga, że prawidłowe odczytanie treści planu jest obowiązkiem organu, gdyż stanowi podstawę do badania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z tym planem. Sąd w niniejszym postępowaniu nie był uprawniony do dokonania samodzielnych ustaleń w zakresie oceny prawnej przedmiotowego planu oraz zgodności z nim projektu budowlanego, gdyż orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny. Z tego właśnie względu podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Chodzi tu o akta obrazujące stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracyjnego. W konsekwencji sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jedynie możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, na zasadach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego, sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc – nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 150/11). W kontekście rozważań powyższych stwierdzić jedynie trzeba, że organy winny wziąć pod uwagę, że użycie w planie sformułowania "zaleca się" nie musi wprawdzie stanowić odpowiednika "dopuszcza się" lub "zezwala", ale można je interpretować jako wyznacznik zamierzeń autorów planu, które mają charakter wiążący względnie. Tzn. dopuszczalne są wyjątki, ale muszą one zostać bardzo mocno uzasadnione. W ocenie Sądu, uzasadnieniem takim nie będzie tylko sam fakt wcześniejszego wyodrębnienia – już pod rządami obowiązującego planu - działki o parametrach mniejszych niż zalecane w planie. Pomocny w tym względzie będzie natomiast niewątpliwie art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Ze wskazanego przepisu wynika, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) określono odległości, w jakich należy sytuować budynki od granicy z sąsiednią działką budowlaną i mają one być nie mniejsze niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Wprawdzie rozporządzenie w § 12 ust. 2 sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże omawiane przepisy należy interpretować w ten sposób, że zasadą jest, iż sytuowanie określone w § 12 ust. 2 jest wyjątkiem od reguły określonej w ust. 1 tego przepisu. Treść tych przepisów wskazuje wprawdzie na to, iż nie ma zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, jednakże nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę, albo że jest związany wyłącznie przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś tylko od woli inwestora zależy określenie usytuowania obiektu i jest ono wiążące dla organu. Jak słusznie wskazano w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt OSA 4/01, pomimo, iż przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez organ architektoniczno-budowlany jest pozwolenie na budowę, a więc rozstrzygnięcie należące do typowych zagadnień z dziedziny prawa administracyjnego materialnego, to jednak unormowań prawnych co do możliwości i warunków udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy nieruchomości stanowiącej własność innej osoby niż inwestor należy poszukiwać zarówno w przepisach prawa administracyjnego (ustawa Prawo budowlane) jak i w przepisach prawa cywilnego (art. 140 k.c i art. 144 k.c.). Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko przedstawione powyżej i opowiada się także za kolejnym poglądem judykatury, że w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy (lub w odległości 1,5 m od granicy) z sąsiednią nieruchomością, organ administracji publicznej powinien mieć na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania wobec prawa zarówno inwestora jak i właścicieli działki sąsiedniej a także przepisy konstytucyjne o ochronie prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 794/05). Pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości lub w odległości 1,5 m od tej granicy może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Wskazuje na to treść art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. wymagającego zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jak i art. 144 k.c. przewidującego, iż właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W postępowaniu takim organ w oparciu o art. 9 k.p.a. winien inwestora pouczyć o obowiązku wyczerpującego uzasadnienia usytuowania obiektu przy granicy nieruchomości. Dopiero powołane przez strony argumenty i zgłoszone przez nie dowody oraz ewentualnie materiał dowodowy zgromadzony przez organ orzekający we własnym zakresie stanowić będzie podstawę orzekania w sprawie. Organ winien też mieć na uwadze, że pozytywnie można rozstrzygnąć tylko wniosek tej strony, która wykaże w toku postępowania, że budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią lub w odległości 1,5 m od niej nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóci korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Pamiętać też musi, że skutki jego decyzji będą determinowały kształt przyszłej zabudowy na danym obszarze i to na przestrzeni długiego okresu czasu. Stąd rozstrzygnięcie w tym przedmiocie wymaga szczególnie wnikliwego rozważenia nie tylko interesów wszystkich uczestników postępowania, ale także przeanalizowania kwestii, jaki będzie ono miało wpływ na ład przestrzenny danego obszaru. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organy nie dokonały w ogóle oceny co do tego, czy i jakie przyczyny przemawiają za tym, aby przedłożyć interes inwestorów nad interesami właścicieli działki sąsiedniej. Powyższa kwestia nie została prawidłowo przez organy wyjaśniona, czym naruszono art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższa konstatacja jest tym bardziej uzasadniona gdy się zważy, że przecież już z planu miejscowego wynika zalecana zabudowa jednorodzinna wolnostojąca na działce o powierzchni 1000 m2 i szerokości jej frontu 20 m. Tymczasem działka inwestorów ma powierzchnię 531 m2 i szerokość frontu 13,78 m, co sytuuje ją bardziej jako działkę budowlaną przeznaczoną, zgodnie z planem, do zabudowy bliźniaczej. Organy powyższej kwestii także nie analizują, co także przekłada się na prawidłowość ich rozstrzygnięć. Wprawdzie nie mogły one w przedmiotowym postępowaniu zmienić wniosku inwestorów, gdyż były nim związane, ale mogły poczynić stosowne sugestie i w przypadku obstawania przez inwestorów przy swojej wersji wniosku, odmówić wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W kontekście powyższego dodatkowego zauważenia wymaga, że organy nie dokonały analizy i rozważań, jaka jest zabudowa sąsiedzka w perspektywie bliższej i dalszej względem projektowanej inwestycji, tzn. czy jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach o wymiarach podobnych jak u inwestorów i w odległości 1,5 m od granicy tych działek oraz, jaki to ma wpływ na ład przestrzenny całego obszaru oznaczonego w planie symbolem MN,MP,ML. Powyższe także stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Ze względów jak wyżej, zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Brak prawidłowej analizy zapisów planu i następnie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem, stanowi naruszenie wskazanego przepisu, które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy. To samo dotyczy także naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. a także § 12 ust. 2 omawianego rozporządzenia. Organy niezasadnie bowiem stanęły na stanowisku, że w przedmiotowym postępowaniu należy tylko badać zgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym i warunkami technicznymi z pominięciem kwestii wskazanych m.in. w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Zasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia § 232 ust. 4 i 5 oraz ust. 1 omawianego rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że ściana projektowanego budynku od strony działki skarżących spełnia wymagania dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego, która w niniejszym przypadku powinna odpowiadać klasie odporności REI 60 i być wykonana z materiału niepalnego. Organy nie zauważyły bowiem, że materiał, z którego zbudowana jest ściana takie wymagania spełnia, ale już styropian, który znajduje się na zewnątrz tej ściany, od strony działki skarżących, wymagań nie spełnia. Dowodem na tę okoliczność jest między innymi przedłożona przez skarżących opinia z zakresu ochrony przeciwpożarowej z dnia 19 stycznia 2015 r. – k. 15 – 18 akt sądowych. Powyższe zaś oznacza, że wskazana okoliczność ma bezpośredni wpływ na sposób ewentualnej zabudowy działki skarżących, czego organy jednak prawidłowo nie rozważyły. Stwierdzone wyżej naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego sprawy czyni, w ocenie Sądu, przedwczesną ocenę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania pozostałych przepisów prawa materialnego. W postępowaniu sądowo - administracyjnym w pierwszej kolejności przeprowadzona jest kontrola aktów administracyjnych z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji oraz w zakresie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek ze wskazanych wad lub naruszeń czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarze, T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, WP LexisNexis; W-wa 2005, str. 461). Z tych przyczyn poza rozważaniami pozostają pozostałe zarzuty skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. należało stwierdzić, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490, j.t.).