II SA/Bk 59/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi S. A. B. i R. B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wznowionego postępowania o pozwolenie na budowę oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...].04.2009r. Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym R. i S. A. B. pozwolenia na budowę płyty gnojowej, zbiornika na gnojówkę oraz utwardzenie drogi dojazdowej do płyty, na działkach o numerach a i b położonych w miejscowości Kobylin Pogorzałki. Decyzję wydano w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy wsi Kobylin Pogorzałki zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kobylin Borzymy z dnia 29.12.2005r. Decyzja stała się ostateczna w dniu 11.05.2009r. W dniu 28.05.2009r. R. P. – właściciel nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji, wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją powołując się na art. 145 par. 1 pkt 4 kpa tj. pominięcie go jako strony postępowania. Twierdził, iż jego nieruchomość znajduje się obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Początkowo Starosta W. odmówił wznowienia postępowania, ale decyzja starosty w tym przedmiocie wydana dnia [...].06.2009r. została uchylona w dniu [...].09.2009r. przez Wojewodę P. na skutek odwołania R. P. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta W. postanowieniem z dnia [...].09.2009r. wznowił postępowanie w sprawie i następnie decyzją z [...].10.2009r. opartą o treść art. 151 par. 1 pkt 1 w związku z art. 145 par. 1 pkt 4 kpa, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu decyzji starosta wskazał, iż płyta gnojowa została zaprojektowana w odległości 30 metrów od budynku istniejącego na działce o numerze c, należącej do R. P., oraz w odległości 4 metrów od granicy z tą nieruchomością. Obszar oddziaływania projektowanych obiektów mieści się w granicach własnych działek inwestorów. Obszar ten został wyznaczony na podstawie odrębnych przepisów zawartych w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej z dnia 7.10.1997r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Usytuowanie płyty gnojowej objętej projektem nie narusza wynikających z rozporządzenia norm odległościowych. Stąd też R. P. jako właściciel działki numer c, nie jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę. W odwołaniu od tej decyzji wniesionym przez R. P. zostały podniesione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Zdaniem odwołującego się doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 prawa budowlanego poprzez uznanie, że odwołujący się nie jest stroną postępowania mimo, iż jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, art. 35 ust. 1 prawa budowlanego oraz mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu odwołania R. P. podniósł też, iż inwestycja objęta pozwoleniem jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kobylin Pogorzałki. Teren inwestycji – jak stwierdził skarżący – stanowi grunt rolny, inwestorzy nie są właścicielami sąsiednich nieruchomości i nie posiadają na nich zabudowy zagrodowej, nie prowadzą chowu zwierząt, zatem nie wyjaśniono, jakiemu celowi mają służyć zlokalizowane na działkach a i b szambo i płyta gnojowa. Na pewno nie jest zgodne z planem wybudowanie żelbetonowej drogi dojazdowej do szamba, faktycznie wykorzystywanej jako parking samochodów ciężarowych. Do odwołania dołączone zostały zdjęcia obrazujące szkodliwy wpływ realizowanej inwestycji na otoczenie. Wojewoda P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...].12.2009r. orzekł o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda uznał za zasadny zarzut odwołania w zakresie niezgodności inwestycji z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przytoczył brzmienie par. 22.1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy wsi Kobylin Pogorzałki uchwalonego uchwałą Rady Gminy Kobylin Borzymy z dnia 29.12.2005r. wskazującego, iż na terenach rolniczych obowiązuje zakaz zabudowy z wyjątkiem działek stanowiących przedłużenie siedlisk rolniczych, na których można realizować obiekty towarzyszące zabudowie zagrodowej. Z przedłożonych akt wynika, iż inwestor posiada zabudowę zagrodową w zupełnie innym miejscu, natomiast sporna płyta gnojowa, zbiornik na gnojówkę i utwardzenie dojazdu dotyczy działek położonych z drugiej strony drogi. Działki stanowiące teren inwestycji nie stanowią przedłużenia siedliska S. A. i R. B. Ponadto jak stwierdził wojewoda z dokumentów zebranych w sprawie nie wynika czy omawiana inwestycja nie narusza zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego zawartych w paragrafie 9 - tym obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W wywiedzionej na te kasacyjną decyzję skardze inwestorzy R. B. i S. A. B. podnieśli zarzuty: - naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów uchwały Rady Gminy Kobylin Borzymy z dnia 29.12.2005r., w szczególności: 1. paragrafu 22 tej uchwały, polegającego na przyjęciu że na działkach rolnych o numerach a i b położonych we wsi Kobylin Pogorzałki, nie stanowiących przedłużenia siedliska inwestorów, nie można wydać pozwolenia na budowę płyty gnojowej, zbiornika na gnojówkę i utwardzenia drogi dojazdowej, podczas gdy par. 22 w/w uchwały zawiera zapis, że dla terenów użytków rolnych ustala się zakaz zabudowy z wyjątkiem terenów rolniczych, jak również działek stanowiących przedłużenie siedlisk rolniczych, na których dopuszcza się lokalizację obiektów towarzyszących zabudowie zagrodowej – budowli typu: zbiornik na gnojówkę, gnojowica, płyta do składowania obornika, silos; 2. paragrafu 9 tej uchwały, polegającego na przyjęciu, że wobec braku w danej sytuacji stwierdzenia starosty czy inwestycja nie narusza zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, inwestycja taka nie może być realizowana, podczas gdy tylko oświadczenie starosty, ze inwestycja narusza wymienione zasady, mogłaby stanowić podstawy uchylenia decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji wojewody i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując wcześniejsze stanowisko i stwierdzając niesłuszność przedstawionej w skardze interpretacji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Wojewoda P. zasadnie, bowiem dopatrzył się w sprawie niewyjaśnionych należycie przez organ I instancji okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, przy czym, zdaniem sądu, okoliczności te tkwiły nie tylko w potrzebie oceny dopuszczalności zabudowy w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda P. uwzględniając odwołanie osoby domagającej się wznowienia postępowania od decyzji odmawiającej uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej, powinien był przede wszystkim odnieść się do tych zarzutów odwołania, które dotyczyły istoty decyzji wydanej w oparciu o art. 151 par. 1 pkt 1 kpa Nie zostało przez wojewodę wytknięte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż oparta na art. 151 par. 1 pkt 1 kpa decyzja odmawiająca uchylenia we wznowionym postępowaniu administracyjnym decyzji ostatecznej, mogła zapaść jedynie w sytuacji stwierdzenia, że w rzeczywistości nie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego, powoływana we wniosku. Uzasadnienie takiej decyzji – w okolicznościach niniejszej sprawy – musiałoby się koncentrować na wykazaniu, iż inicjator postępowania, sąsiad inwestorów R. P., nie miał interesu prawnego do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym udzielenia kwestionowanego pozwolenia na budowę. Wojewoda P. we wcześniejszej decyzji kasacyjnej z dnia [...].08.2009r. uchylającej decyzję odmawiającą wznowienia postępowania, zwrócił organowi I instancji uwagę na to, że powołanie jako podstawy wznowienia postępowania art. 145 par. 1 pkt 4 kpa, czyni koniecznym ocenę interesu prawnego wnioskodawcy w postępowaniu prowadzonym już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego. Po wznowieniu postępowania administracyjnego mogą zaś zapaść następujące rodzaje rozstrzygnięć administracyjnych: - bądź decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej wobec braku podstaw do wznowienia (art. 151 par. 1 pkt 1 kpa), - bądź decyzja o uchyleniu dotychczasowej decyzji łącznie z orzeczeniem o istocie sprawy, a więc po ponownym rozstrzygnięciu sprawy (art. 151 par. 1 pkt 2 kpa), - bądź decyzja ograniczająca się do stwierdzenia, iż dotychczasowa decyzja wydana została z naruszeniem prawa i wskazaniem okoliczności, z powodu których odmawia się uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 par. 2 kpa). Starosta W. odmawiając uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, braku przymiotu strony u wnioskodawcy upatrywał wyłącznie w odniesieniu do zachowania norm odległościowych budowli rolniczych wznoszonych przez inwestorów w stosunku do granicy działki i w stosunku do budynku mieszkalnego wnioskodawcy. Pominął potrzebę rozważenia charakteru budowli i funkcji, jaką ma spełniać tj. oceny tych elementów przedsięwzięcia, które wyznaczają "zasięg oddziaływania obiektu budowlanego" implikujący uzyskanie przez właścicieli sąsiednich nieruchomości statusu strony postępowania o pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W pojęciu "oddziaływanie obiektu" mieści się – jak słusznie zauważał w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej R. P. - również naruszenie zasad ochrony środowiska przez emisję zanieczyszczeń i przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu i spalin na tereny sąsiednich nieruchomości. Zachowanie norm odległościowych nie jest jedynym wyznacznikiem granic oddziaływania obiektu budowlanego, którego funkcjonowanie jest ściśle powiązane z ingerencją w środowisko naturalne. Dostrzeżenie przez sąd braku odniesienia się przez wojewodę do zarzutów odwołania dotyczących legitymacji R. P. do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a w konsekwencji do zaistnienia w sprawie podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego, ostatecznie sąd uznał za niemające wpływu na wynik postępowania odwoławczego. Uwzględnienie bowiem przez wojewodę odwołania wnioskodawcy i zalecenie merytorycznego rozpatrzenia sprawy, dowodzi uznawania przez organ II instancji legitymacji R. P. za oczywistą. Z kolei brak w skardze inwestorów zarzutów kwestionujących interes prawny sąsiada do uczestnictwa w postępowaniu, wskazuje, iż również skarżący nie podważają zaistnienia podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Zarzuty skargi wyłącznie są skoncentrowane na argumentach mających wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Skarżący nie podważają prawidłowości samego wznowienia postępowania administracyjnego a tym samym akceptują przyznanie inicjatorowi postępowania – R. P. statusu strony postępowania administracyjnego w sprawie. Następstwem prawidłowo wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę płyty gnojowej, zbiornika na gnojowicę i utwardzenia drogi na działkach o numerach a i b, położonych we wsi K. P., stanie się ponowna ocena wniosku inwestorów w aspekcie przepisów prawa regulujących tryb i przesłanki udzielania pozwoleń budowlanych. Skład orzekający sądu zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż w sprawie niniejszej zasadnicze znaczenie będzie miała ocena dopuszczalności lokalizacji inwestycji opisanej projektem budowlanym na terenie działek wskazanych jako teren inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ architektoniczno-budowlany sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, o ile jest ona wymagana. Teren inwestycji wskazany we wniosku inwestorów leży na obszarze, dla którego uchwalony został przez Radę Gminy Kobylin Borzymy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia tego planu są przepisami prawa miejscowego. Obszar działek a i b, położonych we wsi K. P. w planie tym oznaczony jest symbolem R, oznaczającym teren użytków rolnych. Wbrew zarzutom skarżących, treść paragrafu 22 ust. 2 lit "b", nie pozwala na lokalizowanie obiektów towarzyszących zabudowie zagrodowej tj. budowli rolniczych typu: zbiornik na gnojówkę lub gnojowicę, płyta do składowania obornika, silos, na terenach rolniczych, niestanowiących przedłużenia siedlisk rolniczych. Dopuszczony przez sąd uzupełniająco dowód z wyjaśnienia treści zapisu paragrafu 22 ust. 2 lit. "b" planu przez autora projektu planu - Ł. Zespół Projektowo – Inwestycyjny w Ł., potwierdza prawidłowość oceny wojewody. W piśmie autora projektu planu (dowód z tego pisma został przeprowadzony poza rozprawą, którą Sąd uznał za zbyteczną – vide: postanowienie sądu wydane na rozprawie – k. 39 – 39 odwrót akt), zostało wyjaśnione, iż: - zgodnie z ustaleniami planu obiekty towarzyszące zabudowie zagrodowej – budowle rolnicze – mogą być realizowane na terenach oznaczonych w planie symbolem RM – w ramach podstawowego przeznaczenia terenów (zabudowa zagrodowa), a także na części terenów oznaczonych w planie symbolem R (tereny rolnicze), - na terenach rolniczych plan dopuszcza lokalizację obiektów towarzyszących zabudowie zagrodowej na działkach, które stanowią przedłużenie siedlisk rolniczych – ustalenie dotyczy wyłącznie działek (części działek), które położone są na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem R i stanowią przedłużenie siedlisk zlokalizowanych na trenach zabudowy zagrodowej, oznaczonych symbolem RM. Na pozostałych terenach rolniczych obowiązuje zakaz zabudowy (par. 22 ust. 2 lit. "a"), - na wyżej określonych terenach plan dopuszcza lokalizację obiektów jako "towarzyszących" zabudowie zagrodowej – obiekty mogą być realizowane w sytuacji, gdy zabudowa już istnieje, a obiekty będą bezpośrednio związane z jej funkcjonowaniem oraz mogą być realizowane jednocześnie z zabudową, której mają towarzyszyć w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego. Jednocześnie autor projektu planu wyjaśnił, iż celem wprowadzenia zapisu o lokalizacji obiektów towarzyszących zabudowie zagrodowej, było stworzenie możliwości rozwoju zabudowy zagrodowej (siedliska) poprzez dopuszczenie realizacji budowli rolniczych, niezbędnych do jej funkcjonowania, na terenach rolniczych powiązanych z siedliskiem, w szczególności w sytuacji, gdy wielkość działki siedliskowej i istniejące zagospodarowanie uniemożliwia realizację budowli zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Dokonana przez autora projektu planu wykładnia autentyczna kwestionowanego w skardze zapisu planu, nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że przecinek, umieszczony w tekście zapisu par. 22 ust. 2 lit. "b" planu, oznacza jedynie uściślenie myśli wyrażonej wcześniej tj. uściślenie pojęcia "tereny rolnicze". Znak przestankowy nie może być więc utożsamiany z alternatywą (wyrażeniem "albo") jak tego dowodzą skarżący. W kontekście zapisu planu zagospodarowania przestrzennego konieczne stanie się zweryfikowanie zarzutu odwołania, iż teren działek a i b wskazanych jako teren inwestycji, nie stanowi przedłużenia siedliska inwestorów. Nadto, sąd zgadza się ze stanowiskiem wojewody, iż wyjaśnienia wymaga także ocena zamiaru inwestycyjnego w kontekście zapisu paragrafu 9 planu zagospodarowania przestrzennego, który określa szczegółowe zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, wprowadzając konkretne zakazy. Przestrzeganie tych zakazów w procesie inwestycji prowadzonych w oparciu o ustalenia planu, jest obowiązkiem projektantów, inwestorów i organów właściwych do oceny zamierzeń budowlanych. Zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotyczy nie tylko lokalizacji inwestycji, ale też warunków, na jakich inwestycja może być lokalizowana w określonym miejscu. O ile, zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowiący prawo miejscowe, wprowadza konkretne zakazy mające służyć ochronie środowiska, przyrody, czy krajobrazu, obowiązkiem organu architektoniczno – budowlanego jest dokonanie oceny projektu budowlanego również pod względem przestrzegania takich zakazów. Reasumując, sąd uznał, iż zarzuty skargi skutecznie nie podważyły legalności zaskarżonej decyzji kasacyjnej. Wojewoda wykazał konieczność ponownej oceny sprawy we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Z tych przyczyn skargę oddalono (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).