II OSK 2609/15

Dnia 13 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. sp. z o.o. z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 196/15 w sprawie ze skargi L. [...] sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 196/15, oddalił skargę L. [...] Spółka z o.o. w D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2015 r., którą w części uchylono i utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2014 r. o nakazaniu skarżącej rozbiórki obiektu budowlanego (budynku agregatu prądotwórczego) znajdującego się na działce nr [...] w D. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] listopada 2014 r., powołując się na 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał skarżącej rozbiórkę budynku agregatu prądotwórczego wraz z umieszczonym w nim urządzeniem, znajdującego się na działce nr [...] w D. Organ administracji ustalił, że obiekt ten został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, że postanowieniem z [...] maja 2014 r. zobowiązano skarżącą do przedłożenia dokumentów koniecznych do jego zalegalizowania oraz że skarżąca mimo upływu zakreślonego terminu dokumentów takich nie przedłożyła. Ponadto ustalił, że obiekt budowlany, którego dotyczy decyzja, jest samodzielny, aczkolwiek funkcjonalnie związany z zakładem produkcji świec. Jest to jednokondygnacyjny i przykryty dachem obiekt o długości 3,55 m, szerokości 3,10 m i wysokości od 2,50 do 3,10 m, wykonany ze stali i blachy trapezowej na fundamencie z płyty żelbetowej. Przylega on od strony południowej do murowanego budynku głównego zakładu produkcji świec i w związku z tym posiada trzy własne ściany oraz w pozostałym zakresie korzysta ze ściany obiektu, do którego przylega. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lutego 2015 r., rozpoznając odwołanie skarżącej, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2014 r. w części, która dotyczy rozbiórki agregatu prądotwórczego i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałej części decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę skarżącej, uznał, że trafnie w sprawie zastosowano art. 48 Prawa budowlanego. Stwierdził, że niezależnie od tego, czy obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, jest samodzielnym obiektem budowlanym, jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Uznał też, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, nie jest wiatą w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundament i dach. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie jest przy tym istotne, że nie posiada jednej własnej ściany, gdyż jest dostawiony do innego obiektu budowlanego. Zaznaczył przy tym, że ten obiekt budowlany jest na tyle samodzielny, że możliwe jest wykonanie jego rozbiórki bez ingerencji w inne obiekty budowlane wchodzące w skład zakładu produkcji świec. Mając to na uwadze za zasadne Sąd pierwszej instancji uznał zastosowanie w sprawie art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 51 ust. 2 pkt 1 tej ustawy i w związku z tym nakazanie rozbiórki wobec niewykonania obowiązków zmierzających do zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Skarżąca w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła następujące podstawy kasacyjne. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na "błędnym ustaleniu stanu faktycznego". W szczególności, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzuciła, że nie uwzględniono, iż budynek agregatu prądotwórczego nie posiada własnej ściany od strony południowej, co uzasadniało uznanie go za wiatę. Ponadto zarzuciła, że organy administracji nie poczyniły ustaleń dotyczących połączenia tego budynku z budynkiem głównym instalacją elektryczną oraz kwestionowała ustalenie, że posiada on fundament. W tej ostatniej kwestii twierdziła, że budynek stoi na płycie żelbetowej o grubości 15 cm, która nie może być uznana za fundament. Ustalenie, czy obiekt, którego dotyczy sprawa, jest wiatą, czy budynkiem uznano za istotne z uwagi na art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie. W szczególności skarżąca kwestionowała zastosowanie powołanego przepisu do budynku agregatu prądotwórczego, mimo że nie jest on budynkiem samodzielnym, tylko jest związany funkcjonalnie z zakładem produkcji świec, a technicznie z budynkiem głównym i pozostałymi obiektami zakładu. Skarżąca podniosła, że związanie funkcjonalne i techniczne wynika z ustaleń organów administracji, przy czym wskazywała, że chodzi o powiązanie instalacją elektryczną. Wywodziła, że w tej sytuacji rozbiórka budynku agregatu prądotwórczego doprowadzi do tego, że nie będą się nadawały do użytkowania pozostałe budynku zakładu, w tym legalnie wybudowany budynek główny. Uzasadniała to tym, że przerwanie obwodu elektrycznego w jednym miejscu spowoduje brak prądu w całym obwodzie, którym zasilany jest zakład produkcji świec. Podkreślała też, że budynek ten jest istotnym elementem linii technologicznej zakładu produkcji świec, gdyż umieszczony w nim agregat prądotwórczy służy zapewnieniu prądu w razie awarii. W związku z tym, zdaniem skarżącej, w rozpoznawanej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a nie art. 48 ust. 1 tej ustawy. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że skarżąca nie zamierza legalizować obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, z uwagi na wysokość opłaty legalizacyjnej, która w odniesieniu do wszystkich obiektów budowlanych wynosi jej zdaniem 1.250.000 zł, a w odniesieniu do budynku agregatu prądotwórczego 250.000 zł. Wskazano też na społeczne skutki wykonania nakazu rozbiórki, który doprowadzi do utraty 70 miejsc pracy. We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Odnosząc się do pierwszej z przytoczonych podstaw kasacyjnych należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, nie jest wiatą. Ze znajdujących się w aktach zdjęć wynika, że nie jest to wiata, gdyż jest to obiekt zamknięty ścianami ze wszystkich stron. Fakt, że jest on dostawiony do innego obiektu budowlanego i w związku z tym niektóre ze ścian stanowią ściany tego innego obiektu budowlanego, nie ma, zdaniem NSA, znaczenia dla oceny, czy jest to wiata. Nie ulega wątpliwości, że obiekt ten nie odpowiada potocznemu znaczeniu słowa wiata. Jest to pomieszczenie, w którym znajduje się urządzenie techniczne – agregat prądotwórczy. Nie jest przy tym istotne, czy posiada on fundament, gdyż ten element konstrukcyjny nie decyduje o uznaniu obiektu budowlanego za wiatę. Istnienie fundamentu przesądza o zaliczeniu obiektu budowlanego do budynków. Jednakże nawet, gdyby uznać, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, nie posiada fundamentu, to i tak jego budowa wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż skarżąca poza niezasadnym twierdzeniem, że jest to wiata, nie powołała się na inne okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do uznania, że jest to jeden z przypadków wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego, a więc jeden z przypadków, kiedy pozwolenie na budowę nie jest wymagane. W ramach ocenianej podstawy kasacyjnej skarżąca zarzuciła również, że nie wyjaśniono, iż obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, jest wyposażony w instalację elektryczną. Okoliczność ta nie ma jednakże istotnego znaczenia z przyczyn wskazanych dalej. Podstawa kasacyjna, w której zawarto zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie jest zatem zasadna. Odnosząc się do drugiej z przytoczonych podstaw kasacyjnych należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów administracji o konieczności zastosowania w sprawie art. 48 Prawa budowlanego. Obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, nie jest połączony z żadnym innym legalnie wybudowanym obiektem budowlanym w taki sposób, że jego rozebranie będzie wiązało się z istotną ingerencją w ten obiekt budowlany. Okoliczności, na które powołuje się skarżąca w skardze kasacyjnej, nie świadczą o takim związaniu. Są to typowe zależności, które występują wówczas, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, przedmiotem rozbiórki jest jeden z obiektów budowlanych stanowiących część zakładu produkcyjnego. Nie ulega wątpliwości, że rozebranie takiego obiektu budowlanego będzie oddziaływać na funkcjonowanie zakładu jako całości. Gdyby miało być inaczej oznaczałoby to, że rozbierany obiekt budowlany nie miał dla zakładu żadnego znaczenia i nie byłoby potrzeby jego wybudowania. Nie można też uznać, że połączenie, będącego przedmiotem rozbiórki obiektu budowlanego instalacjami z innymi obiektami budowlanymi zakładu powoduje, że nie można go rozebrać. Z reguły jest tak, że gdy rozbiera się budynek to należy go odciąć od podłączonych instalacji. Jeżeli zaś chodzi o wpływ odcięcia instalacji na funkcjonowanie zakładu to jest przecież możliwe połączenie tych instalacji poza rozbieranym budynkiem. W sprawie nie zachodził zatem inny przypadek niż w art. 48 Prawa budowlanego, który podpadałby pod zakres art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Podstawa kasacyjna sprowadzająca się do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest więc zasadna. NSA uważa za konieczne odnieść się także do sformułowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu, sprowadzającego się do twierdzenia, iż nie uwzględniono społecznych skutków nakazania rozbiórki, w szczególności tego, że może w związku z tym stracić pracę 70 osób. W związku z tym wskazać należy, że obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, który jest miejscem pracy, jest uzasadniony, poza innymi względami typowymi dla wszystkich obiektów budowlanych, także potrzebą ochrony praw pracowników. Zgodnie z art. 213 § 1 k.p., pracodawca jest obowiązany zapewniać, aby budowa lub przebudowa obiektu budowlanego, w którym przewiduje się pomieszczenia pracy, była wykonywana na podstawie projektów uwzględniających wymagania bezpieczeństwa i higieny pracy. W celu sprawdzenia zastosowania się do tego obowiązku przez pracodawcę takie projekty podlegają opiniowaniu przez rzeczoznawców do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy (§ 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy – Dz.U. nr 247, poz. 1835 ze zm.). Budując lub przebudowując obiekty budowlane, w których mają znajdować się pomieszczenia pracy, bez pozwolenia na budowę inwestor unika sprawdzenia przez właściwe do tego organy administracji, czy zostały zachowane wymagania bezpieczeństwa i higieny pracy. Egzekwowanie zatem przez właściwe orany administracji, aby obiekty budowlane, w których przewidziano pomieszczenia pracy, były budowane lub przebudowywane na podstawie pozwolenia na budowę, a więc stosowanie sankcji związanych z legalizacją samowolnie wykonanych w tym zakresie robót budowlanych, nie jest nadmierne i jest uzasadnione potrzebą ochrony istotnych wartości osadzonych w Konstytucji RP (art. 24). W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił ją.