II GSK 593/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 714/13 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w W. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Gminy K. na rzecz Polskiej Spółki Gazownictwa spółki z o.o. w W. kwotę 180 ( sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 714/13, po rozpoznaniu skargi P. sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Gminy K. z [...] lutego 2013 r., w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie punktu 2 i 3 załącznika nr 1 do uchwały oraz zasądził od organu na rzecz P. sp. z o.o. w W. koszty postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Rada Gminy K. uchwałą Nr [...] z [...] lutego 2013 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 40 ust. 8, 9 i 10 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t.: Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.; dalej: udp), zróżnicowała stawki w odniesieniu do dwóch kategorii infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w ten sposób, że dla urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych ustaliła roczną stawkę za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg gminnych w wysokości od 15 do 38 zł., natomiast dla pozostałych urządzeń opłatę w wysokości od 100 do 180 zł. W dniu[...] maja 2013 r. P.sp. z o.o. w G. (obecnie P. sp. z o.o. w W.) wezwała Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa, przez uchylenie ww. uchwały. Podniosła, że świadczy usługi dystrybucji gazu ziemnego na rzecz mieszkańców i podmiotów gospodarczych na zasadzie równoprawnego traktowania, zgodnie ze stosownymi przepisami ustawy - Prawo Energetyczne. Kwestionowała wprowadzenie wyższych stawek za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń gazowych, w porównaniu do stawek dla urządzeń infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej. W ocenie skarżącej zapisy uchwały w sposób rażący naruszają przepisy prawa, ponieważ ustalone uchwałą stawki nie mogą być dowolne i pozostawać w oderwaniu od obiektywnych czynników, o których mowa w art. 40 ust. 9 udp. W sprawie, w sposób dyskryminacyjny i arbitralny zróżnicowano sytuację podmiotów zaspokajających potrzeby wspólnoty lokalnej, czym naruszono pkt 5 wskazanego wyżej przepisu udp. Organ nie zajął stanowiska wobec powyższego wezwania. Stwierdzając nieważność zaskarżonej skargą uchwały z [...] lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wskazał, że narusza ona interes prawny P. sp. z o.o., w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Spółka jest właścicielem instalacji ułożonych w pasie drogowym, a zatem zaskarżona uchwała stanowi prawną podstawę dla wymierzenia jej opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego. Przepis uchwały ustalający wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego ma wpływ na sferę obowiązków Spółki, determinuje bowiem wydanie decyzji określonej treści, nakładającej obowiązek uiszczania opłat w nowej, podwyższonej wysokości. Zaskarżona uchwała zawiera przepisy różnicujące obowiązki podmiotów, których instalacje zlokalizowane są w pasie drogowym, w ten sposób, że wprowadzone zostały odmienne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego urządzeniami infrastruktury technicznej niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Niższe stawki opłat w przypadku umieszczenia w pasie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, oraz wyższe dla wszystkich pozostałych urządzeń, w tym instalacji gazowych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przepisie art. 40 ust. 9 udp ustawodawca wymienił przesłanki dające podstawę do różnicowania opłat, w tym z uwagi na rodzaj urządzeń umieszczonych w pasie drogowym. Jednak, zdaniem Sądu, przyjęte w uchwale rozróżnienie rodzaju urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz innych (bez uszczegółowienia) urządzeń infrastruktury technicznej, nie ma oparcia w przepisach prawa. Zauważył, że przepisy prawa budowlanego definiujące pojęcie urządzenia budowlanego wskazują, że są to urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, np. przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków - art. 3 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.). Tak więc posiłkując się pojęciem "urządzenia" określonym w prawie budowlanym można wnioskować, że instalacje wodociągowe, kanalizacyjne i gazowe nie są urządzeniami różnego rodzaju w znaczeniu, o jaki chodzi w pkt 5 art. 40 ust. 9 udp. Nadto przepis § 140 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, ze zm.) wyjaśniając, jakie urządzenia umieszczane w pasie drogowym stanowią infrastrukturę techniczną, wyodrębnił w pkt 2 ust. 2 łącznie przewody (...) gazowe, ciepłownicze i wodociągowe. Zaskarżona uchwała jednoznacznie preferuje podmioty zarządzające sieciami wodociągowymi i kanalizacyjnymi, pomijając ewentualne zróżnicowanie innych urządzeń infrastrukturalnych. Ma rację skarżąca Spółka twierdząc, że opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń technicznych o podobnym charakterze, a takimi są urządzenia wodociągowo-kanalizacyjne i gazowe, nie powinny być różne. Poza podobieństwem konstrukcyjnym (rodzajowym) pełnią one identyczne cele, a mianowicie służą zaspokajaniu potrzeb publicznych, a skoro tak, to brak jest podstaw prawnych do wprowadzenia zróżnicowanych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego przez te urządzenia. Wymogi techniczne, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, są niewątpliwie elementem różniącym je od sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. Pas drogowy jest jednak przestrzenią specyficzną, w obrębie której działalność inwestycyjna jest dalece ograniczona przepisami rozdziału 4 udp. To nie gmina, lecz podmiot zarządzający siecią gazową zobowiązany jest do utrzymania tej sieci w stanie gwarantującym bezpieczeństwo. Nie ma zatem racjonalnego powodu, aby z tego powodu podwyższać obciążenie z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego. Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżoną uchwałą zróżnicowano stawki opłat za zajęcie pasa drogowego przez urządzenia służące zaopatrzeniu w wodę i odbioru ścieków oraz "inne urządzenia infrastruktury technicznej", pomiędzy którymi wprawdzie zachodzą różnice rodzajowe, lecz nieuzasadniające takiego zróżnicowania - co nastąpiło z naruszeniem art. 40 ust. 9 udp w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm., dalej: usdg) i z art. 32 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.), czego konsekwencją jest obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie regulacji dotyczących wysokości opłat. Orzeczenie Sądu pierwszej instancji zaskarżyła Rada Gminy K., wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 9 pkt 5 udp w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 ust. 1 usdg oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 usg, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie pozwala na różnicowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego przez urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne oraz urządzenia służące do przesyłu gazu, a zróżnicowanie tych stawek ma charakter dyskryminujący, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, uwzględniająca całokształt norm prawnych, w tym przepisów prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne z jednej strony oraz urządzenia służące do przesyłu gazu z drugiej, są urządzeniami różnego rodzaju, a różnicowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego przez wskazane urządzenia w oparciu o art. 40 ust. 9 pkt 5 udp nie stanowi dyskryminacji podmiotów zobowiązanych do uiszczania określonych opłat. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że jedynym aktem określającym rodzaje obiektów i urządzeń budowlanych jest rozporządzenie Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz.U. z 1999 r., nr 112, poz. 1316 ze zm.). Z załącznika do tego rozporządzenia jednoznacznie wynika, że rurociągi przesyłowe do transportu ropy naftowej i gazu stanowią odmienną klasę obiektów (urządzeń) od rurociągów przesyłowych do transportu wody i ścieków. Pierwsze z wymienionych urządzeń sklasyfikowane zostały bowiem pod numerem 2211, natomiast drugie pod numerem 2212. Skoro ustawodawca w akcie prawa powszechnie obowiązującego osobno sklasyfikował urządzenia służące do przesyłu gazu oraz urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne, to nie sposób uznać, że są one urządzeniami jednego rodzaju w rozumieniu art. 40 ust. 9 pkt 5 udp. Ne można zatem stwierdzić, że wprowadzając odmienne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego przez urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne oraz urządzenia gazowe, Rada Gminy K. naruszyła art. 40 ust. 9 pkt 5 udp, skoro z postanowień P. wyraźnie wynika, że są to urządzenia różnego rodzaju. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. sp. z o.o. w W. wniosła o oddalenie środka prawnego i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 ppsa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza niewystępującymi w sprawie przypadkami nieważności postępowania, granicami środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna Rady Gminy K. oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa, to jest na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Będące następstwem błędnej wykładni naruszenie prawa materialnego wiąże się z nieprawidłowym odczytaniem normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym rozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (v. m.in. wyrok NSA z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 575/14, LEX nr 1484868). Zarzut taki wymaga wykazania, na czym polega błędna wykładnia dokonana przez Sąd I instancji, a także, jaka powinna być prawidłowa, nieograniczająca się jedynie do wykładni językowej, interpretacja wskazanego przepisu. Problem prawny, jaki ujawnił się w sprawie dotyczy tego, czy uchwalając zaskarżoną uchwałę z [...] lutego 2013 r. (jako akt prawa miejscowego) Rada Gminy K. mogła zróżnicować stawki za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w zależności od umieszczonych w nim urządzeń: sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej - niższe, a wyższe - za inne urządzenia infrastruktury technicznej, w tym te zaopatrujące ludność w gaz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zakwestionował dopuszczalność różnicowania stawek opłat, z powołaniem się na art. 40 ust. 9 udp, za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń technicznych o podobnym charakterze, a takimi są urządzenia wodociągowo-kanalizacyjne i gazowe. Poza podobieństwem konstrukcyjnym, realizują one zbliżone zadania. Tak sieci sanitarno-kanalizacyjne, jak i gazowe są urządzeniami jednorodzajowymi w postaci rur, pełnią podobne funkcje i obie sieci służą zaspokajaniu potrzeb publicznych. A skoro tak, to brak podstaw prawnych do wprowadzenia zróżnicowanych stawek opłat za zajęcie przez te urządzenia pasa drogowego (w związku z budową sieci lub umieszczeniem ich w pasie). Stanowisko WSA w G. jest w tym zakresie zasadne. Organ stanowiący, podejmując akty prawne - w tym prawa miejscowego - w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą (art. 40 ust. 7 udp), co z reguły wiąże się z istotnym naruszeniem prawa. Przepis art. 40 ust. 9 udp wprowadził możliwość zróżnicowania wysokości stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów w nim zawartych, nie zaś w zależności od celów, których zaspokajaniu służą urządzenia umieszczone w pasie drogowym. Wskazany przepis odwołuje się jedynie do rodzaju urządzenia lub rodzaju zajęcia. Z jego treści nie wynika zatem możliwość zastosowania kryterium podmiotowego (w zależności, kto urządzenie umieszcza), przedmiotowego, odnoszącego się do funkcji, rodzaju substancji przemieszczanej danym przewodem, czy też okresu umieszczania urządzenia w pasie drogowym. Trafnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wymogi techniczne jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, są elementem odróżniającym je od sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. Nie ma jednak racjonalnego powodu, aby z tego powodu różnicować obciążenie z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego. Argumenty Rady Gminy K. odnoszą się do specyfiki urządzeń infrastruktury gazowej, a jednocześnie pomijają fakt, że te urządzenia nie zostały wyodrębnione w uchwale - natomiast zaliczono je do "urządzeń infrastruktury technicznej... nieobejmujących urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych". Trudno argumentację Rady Gminy (odmienne, rygorystyczne warunki techniczne urządzeń służących do przesyłania gazu oraz normy i wymagania dotyczące lokalizacji) odnieść do innych niż gazowe urządzeń, które pozostają jednak objęte kwestionowanym przez stronę zapisem uchwały (m.in. linie elektroenergetyczne, telekomunikacyjne, przewody ciepłownicze, urządzenia wodnych melioracji, urządzenia podziemne specjalnego przeznaczenia, ciągi transportowe). Wszystkie te urządzenia infrastruktury technicznej mają na celu zapewnienie ludności określonych usług (mediów) o charakterze podstawowym, powszechnym i umieszczanych w pasie drogowym ze swej istoty na okres wieloletni. Jak już wyżej podkreślono, enumeratywne wyliczenie czynników, które winna uwzględnić rada gminy ustalając stawki opłat za zajęcie pasa drogowego, oznacza, iż organ nie może brać pod uwagę innych czynników, w szczególności zaś ustalać stawek dla określonej kategorii podmiotów. Powinien jedynie zastosować kryteria, o których mowa w art. 40 ust. 9 udp. W konsekwencji, opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń technicznych o podobnym charakterze nie powinny być różne, ponieważ poza podobieństwem konstrukcyjnym (rodzajowym) pełnią one identyczne cele, a mianowicie służą zaspokajaniu potrzeb publicznych (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). (v. wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. II GSK 1829/13 baza orzeczeń nsa.gov.pl) Możliwość różnicowania stawek opłat na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 udp nie jest kwestionowana w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2008 r., II GSK 151/08, LEX nr 534818; wyrok z 21 stycznia 2011 r., III SA/Wr 818/10 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Istnieniu tej możliwości nie zaprzecza także NSA orzekający w niniejszej sprawie. Jednakże różnicowanie to może się wyłącznie opierać na kryterium rodzaju urządzenia, które nie zawiera dodatkowych elementów preferujących, dyskryminujących czy naruszających zasadę równości uczestników obrotu gospodarczego. Za nieuprawnione należy uznać przyjęcie zróżnicowanej wysokości stawek w odniesieniu do urządzeń tego samego rodzaju lub w zależności od podmiotu zarządzającego, czy właściciela urządzeń tego samego rodzaju. Wbrew stanowisku kasatora, kryteria takie wprowadziła Rada Gminy K. w uchwale z [...] lutego 2013 r. Wprowadzenie i utrzymywanie zróżnicowanych stawek według kryterium podmiotowego, bądź przedmiotu prowadzonej działalności, wiązałoby się z nieuzasadnionym uprzywilejowaniem, czy też naruszeniem standardu określonego w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, a nawet w art. 32 Konstytucji RP, a to powoduje, że zasadnie Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (w zakresie pkt 2 i 3 załącznika nr 1). Uwadze autora skargi kasacyjnej umknęło, że przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy K. było obciążenie - dyskryminacyjne - opłatą jednorodzajowych (z punktu widzenia ustawy o drogach publicznych i Prawa budowlanego) urządzeń w postaci rur, pełniących podobne funkcje i służących temu samemu celowi, tj. zaspokajaniu potrzeb publicznych. W środku prawnym nie została zakwestionowana trafność oceny, zgodnie z którą zarówno sieci wodociągowo-kanalizacyjne jak i gazowe są urządzeniami jednorodzajowymi i służą zaspokajaniu potrzeb publicznych, nie zostały zatem wskazane cechy różnicujące sieci wodnokanalizacyjne i gazowe w kontekście zaspokajania potrzeb publicznych przywołanych sieci, szczególnie w kontekście art. 40 ust. 9 pkt 5 udp. Fakt poddania sieci gazowych czy wodociągowych odmiennym wymaganiom technicznym na podstawie przepisów szczególnych, charakterystycznym tylko dla tych sieci, nie uzasadnia odmiennego traktowania na podstawie ustawy o drogach publicznych, gdzie te cechy szczególne nie są (nie powinny być) badane, ponieważ nie zobowiązał do takiego badania ustawodawca. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.