II GZ 308/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Zielińska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Dyrektora Izby Celnej w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 336/15 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. oddalić wniosek H. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 8 maja 2015 r. (sygn. akt II SA/Ol 336/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), uwzględnił wniosek H. Spółki z o.o. z siedzibą w [...], wstrzymując wykonanie zaskarżonej przez tę spółkę decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. (nr [...]), która utrzymała w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. (nr [...]) o wymierzeniu skarżącej spółce kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł za urządzanie gry na automatach poza kasynem gry. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w skardze spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków. Spółka wskazała, że na dzień 11 grudnia 2014 r. zapłaciła kary pieniężne w wysokości 2 336 414,90 zł, a ponadto wobec niej toczy się obecnie szereg postępowań w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier poza kasynem gry. Podniosła, że grozi jej utrata płynności finansowej, a w konsekwencji upadłość, której nie da się już odwrócić nawet w przypadku wygrania sporu i zwrotu wyegzekwowanych uprzednio środków. Stwierdził również, że ponosi duże straty finansowe, nie osiągając planowanych zysków wskutek zatrzymania urządzeń do gier przez urzędy celne. Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zasługiwał na uwzględnienie, bowiem spółka uprawdopodobniła w wystarczający sposób, że wykonanie decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, czyli przesłanek wstrzymania wykonania decyzji określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu, skutków zapłaty należności pieniężnej (które co do zasady są odwracalne) nie można rozpatrywać w oderwaniu od wysokości tej należności, która w okolicznościach konkretnego przypadku - w połączeniu z ilością spraw tego rodzaju rozpatrywanych przed sądami administracyjnymi - może wpłynąć na uzasadnione przypuszczenie utraty płynności finansowej skarżącej spółki i nawet ogłoszenia jej upadłości. Mając na uwadze wysokość kary pieniężnej wymierzonej spółce w niniejszej sprawie (12 000 zł) oraz oświadczenie prezesa zarządu spółki o łącznej wysokości kar pieniężnych uiszczonych już przez spółkę, Sąd podzielił stanowisko strony co do groźby utraty płynności finansowej w razie wykonania decyzji, co z kolei może skutkować upadłością tego podmiotu. Zaznaczył przy tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji zagrażające zakończeniem prowadzonej działalności gospodarczej stanowi spełnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Zażalenie na wskazane postanowienie Sądu pierwszej instancji złożył Dyrektor Izby Celnej. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie tego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, według norm przepisanych. Strona wnosząca zażalenie zarzuciła orzeczeniu Sądu pierwszej instancji naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a w szczególności, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu autor zażalenia wskazał w szczególności, że podmioty gospodarcze, które w sposób oczywisty nie przestrzegają obowiązujących przepisów prawa nie mogą korzystać z ochrony tymczasowej w postępowaniu sadowoadministracyjnym, poprzez wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej. Pogorszenie kondycji finansowej skarżącej bądź ewentualna utrata płynności finansowej, skutkująca upadłością spółki stanowi konsekwencję nieprzestrzegania przez nią obowiązujących w zakresie gier hazardowych przepisów prawa. Dyrektor Izby Celnej stwierdził również, że spółka czerpała korzyści z naruszania prawa, zatem powinna ponieść przewidziane w ustawie konsekwencje. Państwo nie powinno natomiast przyzwalać na dalsze prowadzenie działalności, która nosi znamiona działalności nielegalnej, gdyż może to skutkować jedynie pogłębianiem się stwierdzonych nieprawidłowości. Organ administracji wnoszący zażalenie stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie spółka nie wskazała żadnej okoliczności stanowiącej o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a powołała się jedynie na kwotę już uiszczonych kar z tego samego tytułu oraz inne toczące się postępowania. Niewystarczające jest twierdzenie, że brak wstrzymania wykonania decyzji może prowadzić do utraty płynności finansowej spółki i jej upadłości, skoro nie wykazano rzeczywistej kondycji finansowej spółki w kontekście oceny wpływu wykonania zaskalnej decyzji na możliwość powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty w nim podniesione są zasadne. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji w przedmiocie nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł. W zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca przedstawiła okoliczności uprawdopodabniające wystąpienie w jej przypadku niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie wykonania zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że powodem takiej oceny były: 1) okoliczność, że spółka zapłaciła już kary pieniężne w wysokości 2 336 414,90 zł oraz 2) wysokość wymierzonej spółce w niniejszej sprawie kary pieniężnej (12 000 zł). Mając na uwadze obie te okoliczności, Sąd pierwszej instancji uwzględnił argumentację skarżącej spółki, że wykonanie zaskarżonej decyzji grozi utratą płynności finansowej spółki, co z kolei może skutkować upadłością tego podmiotu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena nie jest prawidłowa. Przede wszystkim podkreślić należy, że wykonanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji uiszczona należność podlega zwrotowi. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku. W aktach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, które uprawdopodabniałyby oświadczenie zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że wykonanie tejże decyzji (tj. zapłata kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł nałożonej w postępowaniu administracyjnym) przed rozpoznaniem skargi doprowadzi do utraty płynności finansowej skarżącej spółki. W szczególności strona wnioskująca o zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie przedstawiła dokumentów obrazujących jej aktualną kondycję finansową. W tym zakresie wśród załączników do skargi znalazła się jedynie kopia rachunku zysków i strat skarżącej spółki za 2013 r. (k. 42 akt sądowych), jednak dane te nie mogą być uznane za miarodajne dla oceny kondycji finansowej spółki w dacie składania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (koniec marca 2015 r.). Za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji nie mogła także przemawiać treść oświadczenia prezesa zarządu spółki M. W. z dnia 24 marca 2015 r. (k. 26 akt sądowych), bowiem wskazana tam informacja, że spółka zapłaciła w latach 2012-2014 kary pieniężne w łącznej wysokości 2 336 414,90 zł, sama w sobie nie oznacza, iż zapłata (przed rozpoznaniem skargi przez sąd administracyjny) kary pieniężnej nałożonej w niniejszej sprawie (12 000 zł) może wyrządzić spółce znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Potencjalnie istotna z punktu widzenia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji mogłaby być natomiast wskazana w oświadczeniu prezesa zarządu okoliczność, że wobec spółki toczy się szereg postępowań w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier poza kasynem gry, co może skutkować nałożeniem kolejnych kar na spółkę. Jednakże oświadczenie to nie zostało w żaden sposób uprawdopodobnione, chociażby poprzez przedstawienie zestawienia tychże prowadzonych postępowań i łącznej wysokości potencjalnych kar, które mogłyby zostać nałożone na spółkę. Spółka - co już zostało zaznaczone - nie zobrazowała również swojej kondycji finansowej, przez co i tak nie byłaby możliwa ocena, czy wykonanie zaskarżonej decyzji - nawet w kontekście wysokości potencjalnie grożących spółce innych kar pieniężnych - może prowadzić do wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z tych względów za trafne należało uznać wyrażone w zażaleniu Dyrektora Izby Celnej stanowisko, iż "twierdzenie Skarżącej, że z uwagi na znaczną kwotę uiszczonych kar pieniężnych nie uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania ww. decyzji może prowadzić do utraty płynności finansowej Spółki, co z kolei groziłoby jej upadłością - jest niewystarczające, w przypadku nie wykazania rzeczywistej kondycji finansowej Spółki, co oceny wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na możliwość powstania znacznej szkody lub trudnych d odwrócenia skutków". Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji nastąpiło zatem z naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a. i dlatego zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny - ze względów ekonomiki procesowej - rozpoznał wniosek spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uznając - z powodów wyżej wskazanych - że jest on niezasadny. Całkowicie nietrafne są natomiast pozostałe argumenty wskazane w uzasadnieniu zażalenia Dyrektora Izby Celnej, odwołujące się legalności działalności gospodarczej skarżącej spółki. Jak trafnie wskazał NSA w postanowieniach z dnia 26 maja 2015 r. (sygn. akt II GZ 229/15) i z dnia 10 czerwca 2015 r. (sygn. akt II GZ 262/15), wstrzymanie wykonania decyzji jest instytucją procesową i nie ma nic wspólnego z kontrolą zaskarżonej decyzji, ale służy zabezpieczeniu interesów strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym aż do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Ocena, czy decyzja jest, czy nie jest legalna (zgodna z prawem), a także czy adresat decyzji naruszył prawo, zostanie przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji w postępowaniu ze skargi spółki, a nie w sprawie wpadkowej zainicjowanej wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Na tym etapie postępowania sąd administracyjny, rozpatrując wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie bada tej kwestii. Przepis ten upoważnia sąd tylko do oceny złożonego wniosku, w której to ocenie nie mieści się weryfikacja prawidłowości decyzji. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, a następnie - na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. - oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do wniosku strony wnoszącej zażalenie w zakresie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw prawnych do wydania orzeczenia w tym zakresie w postanowieniu rozpoznającym zażalenie, skoro nie jest ono jednym z orzeczeń wskazanych w art. 209 p.p.s.a. Zgodnie z art. 197 § 2 p.p.s.a., do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, tj. przepisy Rozdziału 1. Działu IV. Brak natomiast odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami (Dział V., Rozdział 1.), które dawałoby podstawę do ich odpowiedniego stosowania w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia. Zwrot kosztów postępowania zażaleniowego byłby możliwy jedynie w jednym z orzeczeń kończących postępowanie w sprawie w danej instancji, o ile pozwoli na to wynik sprawy determinujący rozstrzygnięcie o kosztach procesu (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 736-737). PG