II SA/Wa 2290/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Antoniuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe oddala skargę W sprawie ustalono stan faktyczny. [...] A. P. pełnił od dnia [...] lipca 2010 r. służbę stałą w Izbie Celnej w [...] w Urzędzie Celnym w [...], na stanowisku służbowym [...] Służby Celnej. Z dniem [...] lipca 2010 r. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] ustalił funkcjonariuszowi miejsce pełnienia służby w Referacie Dozoru. Następnie w dniu [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] wydał decyzję nr [...], którą przeniósł funkcjonariusza z dniem [...] sierpnia 2014 r. na stanowisko służbowe [...] Służby Celnej w Urzędzie Celnym w [...], bowiem pełnienie służby na dotychczasowym stanowisku nie było możliwe. Od powyższej decyzji A. P. wniósł do Dyrektora Izby Celnej w [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zwrócił się o zbadanie zasadności przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe. Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze stanowisko. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2013 r. wszedł w życie Regulamin Organizacyjny Urzędu Celnego w [...] wprowadzony decyzją nr [...] Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. W związku z tym zmianie uległ zakres zadań realizowanych w części komórek organizacyjnych oraz uległa zmianie struktura organizacyjna urzędu. Zadania dotychczasowej komórki dozoru przypisane zostały do Oddziału Celnego i do Referatu Dochodzeniowo-Śledczego. Organ wyjaśnił, że powyższe zmiany spowodowały reorganizację jednostki organizacyjnej – Urzędu Celnego w [...]. Dlatego też nastąpiła konieczność dokonania aktualizacji opisu i wartościowania stanowisk służbowych w komórkach organizacyjnych podlegających reorganizacji w Urzędzie. Przy czym zaznaczył, że opisy nowoutworzonych stanowisk służbowych wskazują realizowane na stanowisku służbowym zadania oraz wymagane kwalifikacje niezbędne do zajmowania danego stanowiska służbowego, natomiast na ustalenie wartości stanowiska służbowego nie ma wpływu staż pracy/służby w administracji, absencja w służbie, ani dyspozycyjność funkcjonariusza celnego. Dalej wyjaśnił, że ustawa o Służbie Celnej w art. 95 normuje sytuację funkcjonariuszy celnych w przypadku reorganizacji jednostki. Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku reorganizacji jednostki organizacyjnej, funkcjonariusza można przenieść na inne lub równorzędne stanowisko służbowe, odpowiadające jego kwalifikacjom, jeżeli nie jest możliwe pełnienie służby na dotychczasowym stanowisku. Jednocześnie po przeniesieniu (ust. 2) funkcjonariuszowi przysługuje przez okres 6 miesięcy uposażenie nie niższe od dotychczasowego. Z powyższego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że w momencie reorganizacji jednostki organizacyjnej, jeśli nie jest możliwe pełnienie służby na dotychczasowym stanowisku, to funkcjonariusza można przenieść na każde inne stanowisko (równorzędne, wyższe albo niższe) odpowiadające jego kwalifikacjom. W przypadku, gdy po przeniesieniu uposażenie jest niższe od dotychczasowego, ustawodawca gwarantuje funkcjonariuszowi przez okres 6 miesięcy dotychczasowe uposażenie. Organ wyjaśnił, że w wyniku reorganizacji w Urzędzie Celnym w [...] w przypadku funkcjonariusza nie było możliwe dalsze pełnienie służby na dotychczasowym stanowisku służbowym, dlatego został on przeniesiony na inne stanowisko służbowe, tj. stanowisko [...] Służby Celnej zgodne z jego kwalifikacjami. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, której zarzucił obrazę przepisów art. 7, 8, 11 i 77 kpa w zw. z art. 95 ustawy o Służbie Celnej, poprzez przyjęcie wadliwych ustaleń faktycznych jakoby miała miejsce faktyczna reorganizacja Urzędu Celnego w [...], i której koniecznością była zmiana jego stanowiska służbowego w sytuacji, gdy owa reorganizacja jest fikcją prawną polegającą na tym, iż robi dokładnie to samo co przed tą reorganizacją (ma te same zadania i obowiązki), tyle że ma niższe stanowisko służbowe (i odpowiednio z tego wynikające niższe wynagrodzenie), zarzucił też obrazę art. 6, 8, 9, 10 § 1 kpa w zw. z art. 73 § 1 kpa oraz art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 79 § 1 i 2 kpa, poprzez uniemożliwienie mu udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji w sprawie, wskutek czego nie mógł składać wniosków dowodowych, zapoznać się z aktami sprawy, wskutek czego był pozbawiony udziału w postępowaniu administracyjnym. Dalej skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji, że jest ukrytą formą obniżenia stanowiska służbowego zastosowaną niezgodnie z przepisami ustawy o Służbie Celnej (art. 97 ustawy o Służbie Celnej), ponieważ w jego ocenie art. 95 ustawy o Służbie Celnej nie ma zastosowania w tej sprawie. Zwrócił też uwagę, że jego odwołanie o tytule "wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy" zostało rozpoznane przez Dyrektora Izby Celnej w [...], a nie przez Szefa Służby Celnej (któremu tego odwołania w ogóle nie przekazano), dlatego też na podstawie art. 127 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa zarzucił zaskarżonej decyzji nieważność z uwagi na rozpoznanie jej przez niewłaściwy organ administracyjny. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga A. P. nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do formy zaskarżonych rozstrzygnięć. Co prawda zarówno zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2014 r., jak i decyzja I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. zostały w postępowaniu administracyjnym nazwane pismami informacyjnymi, jednak w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości jaki jest rzeczywisty charakter prawny obu tych pism. Z treści art. 188 § 1 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1404 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, wynika bowiem, że w sprawie przeniesienia na inne stanowisko służbowe wydaje się decyzję administracyjną, od której funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje mu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Jednocześnie Sąd popiera stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 (publ. OSP 1982/9-10/169), zgodnie z którym pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że kwestia przeniesienia na inne stanowisko służbowe jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej, a ponadto oba omawiane pisma zawierają powyżej wskazane elementy, tj. oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Przechodząc do meritum sprawy, należy wskazać, że Sąd w pełni popiera stanowisko organu, zgodnie z którym w sprawie miał zastosowanie art. 95 cytowanej ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem w przypadku reorganizacji jednostki organizacyjnej, funkcjonariusza można przenieść na inne lub równorzędne stanowisko służbowe, odpowiadające jego kwalifikacjom, jeżeli nie jest możliwe pełnienie służby na dotychczasowym stanowisku (§ 1). Po przeniesieniu funkcjonariuszowi przysługuje przez okres 6 miesięcy uposażenie nie niższe od dotychczasowego (§ 2). Z powyżej cytowanego przepisu wynika, że decyzja o przeniesieniu na inne stanowisko służbowe jest wydawana na podstawie uznania. Co oznacza, że kontrola sądu administracyjnego, decyzji wydanej na podstawie cytowanego powyżej przepisu, dotyczy oceny spełnienia w sprawie przesłanek określonych w przepisie oraz zachowania przez organ obowiązującej procedury. Nie jest bowiem rzeczą Sądu kontrola zasadności przeprowadzania zmian, ani też poprawności kryteriów zastosowanych przez organ przy doborze funkcjonariuszy do przeniesienia na inne stanowisko służbowe. Z cytowanego art. 95 ustawy o Służbie Celnej nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek ustalania powodów likwidacji czy zmiany konkretnych stanowisk. Materia ta zastrzeżona jest bowiem dla właściwych organów odpowiedzialnych za sprawy organizacyjne Służby Celnej. Nadto rozstrzygnięcia w tej kwestii (regulaminy organizacyjne) nie stanowią aktów, ani czynności kontrolowanych przez sądy administracyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1484/05, LEX nr 192496, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1485/05, LEX nr 192510, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 922/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ wyczerpująco uzasadnił przeniesienie skarżącego na inne stanowisko służbowe. Wskazał bowiem, że decyzją Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] wprowadzono w Urzędzie Celnym w [...] regulamin organizacyjny, który zmienił zakres realizowanych przez część komórek organizacyjnych urzędu zadań oraz zmienił strukturę organizacyjną urzędu. Zadania dotychczasowej komórki dozoru, w której służbę pełnił skarżący, przejął Oddział Celny i Referat Dochodzeniowo – Śledczy. Zatem zajmowane stanowisko nie tyle uległo likwidacji, co zostało zmienione, bowiem jak słusznie wskazał organ reorganizacja nie oznacza likwidacji stanowiska. Zmienił się wyłącznie zakres zadań skarżącego i czasochłonność ich wykonywania. Dlatego też nastąpiła potrzeba przeniesienia skarżącego na inne stanowisko służbowe zgodnie z jego kwalifikacjami i związana z tym potrzeba aktualizacji opisu i wartościowania zajmowanego stanowiska (art. 114 § 1 cytowanej ustawy) w oparciu o zakres wykonywanych zadań, a nie na podstawie stażu pracy/służby, absencji w służbie, czy dyspozycyjności funkcjonariusza (zarządzenie Ministra Finansów nr 40 z dnia 14 października 2013 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (Dz. Urz. Min. Fin. z 2013 r., poz. 34). Jako całkowicie nieuzasadniony należy więc uznać zarzut skarżącego, iż powyższa zmiana w istocie miała na celu obniżenie mu poprzednio zajmowanego stanowiska. Osoba wstępująca do służby w tej formacji mundurowej musi bowiem liczyć się z tym, że jej zadania mogą ulegać zmianie w zależności od potrzeb służby. Istotą stosunku służbowego w Służbie Celnej jest szczególna dyspozycyjność i podporządkowanie, które to kwestie niezwykle mocno podkreślał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 1999 r., sygn. akt SK 14/98, wedle którego "pełna dyspozycyjność i zależność od władzy służbowej to cechy charakterystyczne dla stosunków służbowych w formacjach zmilitaryzowanych" (OTK ZU nr 7/1999, poz. 163). Co prawda powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego dotyczyło stosunku służbowego funkcjonariuszy służb mundurowych i żołnierzy zawodowych, jednak należy je też odnieść do Służby Celnej, która zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest jednolitą umundurowaną formacją, utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier. Nie ulega zatem wątpliwości, że funkcjonariusz powinien wykonywać takie zadania, jakie wynikają z potrzeby służby. Przyjęcie innego poglądu podważałoby istotę stosunku służbowego i uniemożliwiałoby Służbie Celnej wykonywanie jej zadań. Nie zasługują również na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi. W pierwszej kolejności należy wskazać, że od decyzji wydanej przez dyrektora izby celnej w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe przysługuje funkcjonariuszowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co wynika z art. 188 § 1 cytowanej ustawy. Zatem nie można czynić organowi zarzuty nieważności postępowania, ponieważ prawidłowo potraktował środek odwoławczy skarżącego z dnia [...] września 2014 r. i rozpoznał jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie. Odnosząc się natomiast do wskazanych przez skarżącego uchybień w postępowaniu dowodowym, należy stwierdzić, że również w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się działania organu sprzecznego z prawem. Organ wyjaśnił bowiem skarżącemu w sposób wystraczający z czego wynika przeniesienie na inne stanowisko, jak i uzasadnił wybór tego stanowiska. Rozstrzygnięcia swoje doręczył stronie i wypowiedział się co do zarzutów stawianych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w skardze do sądu administracyjnego. Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 10 kpa, zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądowym nie każde naruszenie tego przepisu skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, strona takiego skutku nie wykazała. Konkludując, w ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu, że w wyniku zmian organizacyjnych w Urzędzie Celnym w [...] brak było możliwości pełnienia przez skarżącego służby na dotychczasowym stanowisku, a to z kolei skutkowało przeniesieniem go na stanowisko służbowe [...], jako odpowiadające jego kwalifikacjom. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.