II SAB/Wa 260/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wniosku z dnia [...] października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] października 2014 r., skierowanym do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, A. G. zażądał udostępnienia, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, całości korespondencji Inżyniera Kontraktu kierowanej do GDDKiA w ramach realizacji kontraktu pn. "Zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych w zakresie Autostrady [...] od S. do K. na odcinku [...]", od km [...] do km [...]", dotyczącej roszczenia Wykonawcy w sprawie zmiany prognozy ruchu i realizacji zwiększonej ilości ekranów akustycznych – roszczenie nr [...]. A. G. wniósł zwłaszcza o przekazanie pism Inżyniera: 1. z okresu pomiędzy majem a grudniem 2013 r., 2. z okresu pomiędzy lipcem a październikiem 2014 r. Wnioskodawca wskazał, że informacje należy przesłać bądź na adres mailowy, bądź listem poleconym na adres wskazany. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, pismem z dnia [...] listopada 2014 r. poinformował wnioskodawcę, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. G. wniósł o zobowiązanie organu do pozytywnego rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi A. G. nie zgodził się z organem, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że żądana informacja dotyczy korespondencji, jest zmaterializowaną informacją i potwierdza sposób, w jaki inżynier kontraktu wywiązuje się ze swoich umownych zobowiązań. Powołując się również na orzecznictwo sądów administracyjnych wnioskodawca uznał, że nie budzi wątpliwości, że żądane informacje stanowią informację publiczną. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Uwypuklenia wymaga także okoliczność, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a więc pewnego rodzaju materii, która została stanowczo wyartykułowana i wywołuje skutki prawne i faktyczne. Informacją taką będą więc oświadczenia woli lub wiedzy zobowiązanego podmiotu, mające walor wiążący i ostateczny. Tylko bowiem takie oświadczenie, może wywołać skutek w sferze np. dysponowania mieniem publicznym. Inaczej rzecz ujmując, materią informacji publicznej będą ostateczne uzgodnienia dotyczące m.in. dysponowania środkami publicznymi, a nie dokumenty wewnętrzne, czy też wytworzone w czasie negocjacji lub w czasie uzgadniania stanowisk. Takie bowiem dokumenty nie posiadają waloru ostateczności co do skutku składanego oświadczenia woli, a stanowiska w nich przedstawiane mogą ulegać zmianom. Wymiana poglądów może jedynie prowadzić w efekcie do wyartykułowania kończącego i wiążącego stanowiska przez podmiot publiczny i to ostateczne stanowisko będzie dopiero korzystać z przymiotu informacji publicznej. Tak więc organ administracji publicznej lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem – po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, iż poza sporem pozostaje to, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest podmiotem władzy publicznej, zobowiązanym w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej. Spór zogniskował się zaś wokół problemu, czy korespondencja pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, a Inżynierem Kontraktu na budowę autostrady [...] od S. do K. na odcinku [...], od km [...] do km [...]", dotycząca roszczenia Wykonawcy w sprawie zmiany prognozy ruchu i realizacji zwiększonej ilości ekranów akustycznych – roszczenie nr [...], posiada walor informacji publicznej. Tutejszy Sąd w celu rozstrzygnięcia powyższej problematyki zażądał od organu przedstawienia korespondencji wyszczególnionej we wniosku. Analiza tej korespondencji doprowadziła zaś Sąd do konkluzji, iż żądana korespondencja nie stanowi informacji publicznej. Trzonem omawianej korespondencji są stanowiska Inżyniera Kontraktu dotyczące roszczeń wykonawcy robót wobec inwestora. Nie są to więc wiążące stanowiska organu zobowiązanego. Pamiętać bowiem należy o tym, że Inżynier Kontraktu nie jest podmiotem władzy publicznej. Nie składa więc oświadczeń woli lub wiedzy posiadających walor informacji publicznej. Inżynier Kontraktu jest usytuowany na pozycji odpowiadającej w przybliżeniu zakresem obowiązków inspektorowi nadzoru inwestorskiego. Do jego obowiązków należy m.in. czuwanie w imieniu inwestora nad przebiegiem realizacji inwestycji. Inżynier Kontraktu jest więc niejako częścią łączną inwestora, mającą za zadanie dbać o jego interesy. Powyższe sprawia, że korespondencja, jaką kierował Inżynier Kontraktu do inwestora, nie może być skutecznie kwalifikowana jako posiadająca walor decyzji wiążących dla inwestora. Nie może również być uznana za ostateczne stanowisko organu zobowiązanego. W tym miejscu wartym przywołania jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 1203/12, w którego uzasadnieniu wskazano, że: "od dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, odróżnia się dokumenty wewnętrzne, służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej". Ponadto wskazać należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 586/14 z dnia 4 lutego 2015 r., którym Sąd oddalił skargę kasacyjną w sprawie dotyczącej niemal identycznego stanu faktycznego sprawy, z którym tutejszy Sąd w pełni się zgadza i traktuje jak własny. Reasumując, żądana informacja, nie będąc stanowczo i ostatecznie wyartykułowanym oświadczeniem woli, czy wiedzy organu władzy publicznej, nie posiada waloru informacji publicznej. W świetle powyższego za prawidłowe należy uznać kroki przedsięwzięte przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w niniejszej sprawie, a polegające na powiadomieniu wnioskodawcy o tym, że informacja, o udostępnienie której wystąpił, nie posiada przymiotu informacji publicznej. Prezentując takie stanowisko, organ nie był zaś zobowiązany do tego, aby wydawać decyzję, o jakiej mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzję taką wydaje się jedynie wtedy, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, a organ z pewnych względów nie chce jej ujawnić. W sytuacji zaś z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, tj. wobec stanowiska organu, że sporna informacja nie posiada waloru publiczności, niekonsekwentnym i wewnętrznie sprzecznym byłoby działanie organu polegające na wydawaniu omawianej decyzji. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za niezasadną, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).