VII SA/Wa 111/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) listopada 2014 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej (...) kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez (...) jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) listopada 2014 r. znak: (...), wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to wszczęte zostało na wniosek skarżącej Spółki, która pismem z dnia (...) lipca 2014 r., doprecyzowanym pismem z dnia (...) sierpnia 2014 r., wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia (...) czerwca 2014 r. nr (...). Zakwestionowaną decyzją organ powiatowy, działając na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. Nr 78, poz. 656 ze zm.), obciążył (...) za wykonanie czynności kontrolnych opłatą w wysokości 180 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na dwie kontrole, podczas których pobrano próbki do badań laboratoryjnych suplementów diety "(...)", "(...)", w aptekach w (...) Wskazał też, że ocena oznakowania tych próbek wykazała niezgodności z przepisami prawa żywnościowego. Wnosząc o unieważnienie ww. decyzji, skarżąca Spółka wskazała na to, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej, a w efekcie, że jest dotknięta wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.). Stwierdziła bowiem, iż organem sanitarnym właściwym dla Spółki jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (...) , na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. O właściwości miejscowej podmiotu prawnego decyduje bowiem jego siedziba. (...) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny pismem z dnia (...) sierpnia 2014 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia (...) czerwca 2014 r., a następnie decyzją z dnia (...) września 2014 r. znak: (...) na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, zwanej płatniczą. W uzasadnieniu orzeczenia organ ten stwierdził, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka uregulowana w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazał przy tym na przepis art. 21 § 2 k.p.a. jako ten, decydujący o właściwości organu w niniejszej sprawie. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca Spółka (...) , wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała ustalanie organu właściwego miejscowo do wydania kwestionowanej decyzji płatniczej w oparciu o art. 21 § 2 k.p.a. Wskazała, że znajduje on zastosowanie jedynie w przypadku, gdy wyznaczenie właściwości miejscowej na podstawie art. 21 § 1 k.p.a. jest niemożliwe, co nie miało miejsca w jej ocenie w tym przypadku. Podtrzymała zarzut wydania kwestionowanej decyzji przez organ niewłaściwy, co stanowi o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazaną na wstępie decyzją, Główny Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzję organu wojewódzkiego utrzymał w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że w sprawie zakończonej wydaniem decyzji płatniczej za wykonanie czynności kontrolnych, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, w ramach urzędowej kontroli i monitoringu pobrano próbki do badań laboratoryjnych dwóch suplementów diety z dwóch aptek, w (...). Z uwagi na lokalizację tychże aptek, kontroli oraz pobrania próbek dokonali inspektorzy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...), na obszarze działania którego znajdują się ww. apteki. Próbki te poddano badaniom laboratoryjnym, w efekcie czego ww. organ wydał decyzję określającą jedynie wysokość opłaty za wykonanie czynności kontrolnych. Opłatę tę wyliczył na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia (...) maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności. Pismem z dnia (...) kwietnia 2014 r. znak (...) przekazał natomiast do rozpatrzenia sprawę dotyczącą znakowania ww. suplementów diety do właściwego miejscowo dla (...), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...), który to organ pełni nadzór sanitarny nad Spółką i jest właściwy do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji organ odwoławczy wywiódł, że nie doszło do nieprawidłowości poprzez wydanie decyzji płatniczej przez (...), jako właściwego w sprawie pobrania próbek do badań laboratoryjnych. Powołał się na art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r., Nr 136, poz. 914 ze zm.), art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263 ze zm.) i załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia (...) marca 2010 r. w sprawie wykazu stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne i pomiary ze wskazaniem obszaru (Dz. U. z 2010 r. Nr 55, poz. 336). Na koniec wskazał na wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2953/12. W skardze na ww. decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego, skarżąca (...) zarzuciła naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 21 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, polegające na ich błędnej wykładni, poprzez przyjęcie, że: -(...) był właściwy miejscowo do kontroli i stwierdzenia niezgodności z przepisami prawa żywnościowego oznakowania wprowadzanych do obrotu przez skarżącą z siedzibą w (...) suplementów diety i obciążenia skarżącej w drodze decyzji płatniczej kosztami tej kontroli, w związku z czym decyzja płatnicza wydana przez ten organ nie była dotknięta sankcją nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy: -zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organów administracji publicznej ustala się według miejsca siedziby danego podmiotu, -przepisy prawa żywnościowego nie zawierają przepisów szczególnych wobec przepisów art. 21 k.p.a. w odniesieniu do zasad ustalania właściwości miejscowej organów do kontroli działalności podmiotów w zakresie bezpieczeństwa żywności, -w związku z powyższym (...) nie był właściwy miejscowo do kontroli działalności skarżącej, z siedzibą w (...), w zakresie znakowania wprowadzanych przez nią do obrotu suplementów diety i obciążenia jej kosztami tej kontroli na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, co powoduje, że wydana przez ten organ decyzja płatnicza jest dotknięta wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Błędna wykładnia wskazanych powyżej przepisów dokonana przez GIS, doprowadziła zdaniem skarżącej do błędnego ustalenia normy prawnej i wydania wadliwej decyzji. Podnosząc powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, niemniej z przyczyn innych niż w niej podniesione, które to Sąd wziął pod uwagę z urzędu, na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Na wstępie wskazać trzeba, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzje organów inspekcji sanitarnej, wydane w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to uruchomione zostało na wniosek strony, tj. skarżącej Spółki, która zakwestionowała w tym trybie tzw. decyzję płatniczą Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia (...) czerwca 2014 r. nr (...). Kwestionując to orzeczenie skarżąca wskazała na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wywodząc, iż ww. decyzja wydana została przez organ, który nie był właściwy miejscowo do jej wydania. Wskazała więc na konkretną wadę, w związku z którą domagała się wszczęcia postępowania ww. trybie i unieważnienia wymienionej decyzji. Organy orzekające w niniejszej sprawie, z wniosku skarżącej, były związane tym wnioskiem w zakresie trybu w nim podanego. Nie były natomiast związane zarzutami i argumentami w nim wskazanymi, co oznacza, że ocena jaką w sprawie dokonywały nie mogła ograniczać się tylko do kwestii podniesionych przez skarżącą Spółkę. Stąd też niezależnie od treści wniosku skarżącej Spółki, po wykluczeniu kwestii formalnych i po wszczęciu postępowania nieważnościowego w ww. sprawie, obowiązane były przeprowadzić postępowanie nieważnościowe z uwzględnieniem wszystkich przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. Cel tego postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego na wniosek lub z urzędu, jest zawsze ten sam, tj. ustalenie, czy weryfikowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu. Przedmiotem tego postępowania jest więc ustalenie, czy którakolwiek z przesłanek nieważności ma miejsce. Wynikiem takiego postępowania będzie albo ujawnienie istnienia przesłanek nieważności decyzji wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1, albo stwierdzenie, że przesłanki te nie występują i decyzja jest prawidłowa lub też dotknięta innymi wadami nie mającymi charakteru kwalifikowanych. Wyrazem tego jest natomiast rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o czym stanowi art. 158 § 1 k.p.a. Dostrzegając powyższe Sąd uznał, że decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać już tylko z tej przyczyny, iż nie odnoszą się w pełnym zakresie do przedmiotu sprawy. Organy orzekające skoncentrowały się wyłącznie na przesłance z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (na którą to wskazała skarżąca), a poza swoim zainteresowaniem pozostawiły pozostałe przesłanki wymienione w ww. przepisie art. 156. W efekcie, nie dokonały wyczerpującej oceny w sprawie i nie ustaliły, czy badana decyzja nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad nieważności. Działając w ten sposób dopuściły się istotnego naruszenia przepisów procesowych, w szczególności art. 7 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 do pkt 7 oraz w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. W konsekwencji zaś co najmniej przedwcześnie, bo bez przeprowadzenia pełnej oceny w sprawie, stwierdziły, iż badana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności i uzasadnione jest wydanie decyzji o odmowie wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Z tego też powodu Sąd za konieczne uznał uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć, uznając je z przyczyn podanych powyżej za co najmniej przedwczesne. Sąd dostrzega przy tym, iż organ wojewódzki wszczynając postępowanie w niniejszej sprawie, o czym zawiadomił pismem z dnia (...) sierpnia 2014 r., uruchomił postępowanie w pełnym zakresie wyznaczonym przesłankami uregulowanymi w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś obligowało ten organ, a za nim organ odwoławczy do zajęcia się w sprawie nie tylko przesłanką z pkt 1 ww. artykułu, ale też pozostałymi. Uzasadnienia zapadłych w sprawie decyzji nie pozostawiają natomiast wątpliwości co do zakresu przeprowadzonego postępowania. Poza oceną w kontekście art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., żadnych dodatkowych rozważań bowiem nie zawierają. Jednocześnie Sąd orzekając w sprawie nie stwierdził, aby ocena organów orzekających dokonana w kontekście art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. była wadliwa. Rozwijając tę ocenę dostrzec należy, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w (...) działając na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w dniu (...) marca 2014 r. oraz w dniu (...) marca 2014 r. przeprowadził kontrolę w dwóch aptekach położonych odpowiednio w (...) pobierając próbki dwóch suplementów diety do kontroli. Suplementy te wyprodukowano dla (...). Właściwość miejscowa ww. organu do dokonania wskazanych czynności wynikała z załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia (...) maja 2010 r. w sprawie wykazu stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne i pomiary ze wskazaniem obszaru (Dz. U. z 2010 r., Nr 55, poz. 336). Zauważyć przy tym należy, iż państwowy inspektor sanitarny wykonuje zadania przy pomocy podległej mu stacji sanitarno-epidemiologicznej, która to wykonuje badania laboratoryjne w zakresie nadzoru sanitarnego (v. art. 15 ust. 1 i art. 15a ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Z załącznika do ww. rozporządzenia (wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 15a ust. 2 wskazanej ustawy) bezspornie wynika zaś, że (...) działa na terenie miasta (...), jak również w powiecie (...). Zatem wskazany organ, tj. (...) był uprawniony do przeprowadzenia kontroli w ww. aptekach i pobrania próbek do badań laboratoryjnych. Był też, jako konsekwencja powyższego, właściwy do wydania decyzji obciążającej określony podmiot za wykonanie czynności kontrolnych, a dokładnie: za pobranie próbek i wykonanie badań, o czym stanowi rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia (...) maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności. Stąd też nie można zarzucić, iż kwestionowana decyzja płatnicza zapadła z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej, na co słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji. O właściwości miejscowej decydowało w tym przypadku miejsce położenia aptek, w których zabezpieczono próbki poddane dalszym badaniom. Kwestionowana decyzja płatnicza jest zaś wynikiem tych czynności. Jak wskazał natomiast NSA w wyroku przywołanym w zaskarżonej decyzji (z dnia (...) maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2953/12), przepisy dotyczące właściwości organów sformułowane w k.p.a. nie podlegały na przestrzeni obowiązywania Kodeksu znaczącym zmianom. "Tymczasem od roku 1960 zmianom uległy formy i sposoby prowadzenia działalności, co powoduje, że nie zawsze możliwym będzie ustalenie właściwości miejscowej organów w oparciu o reguły wynikające z art. 21 k.p.a." NSA wskazał przy tym, iż zastosowanie wykładni literalnej ww. art. 21, doprowadzić może do absurdalnych wyników. W konsekwencji, Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie podzielił wywodów skargi i nie zgodził się ze skarżącą Spółką odnośnie tego, iż jedynym organem inspekcji sanitarnej właściwym w sprawach dotyczących skarżącej jest (...) w sytuacji, gdy produkty dystrybuowane przez skarżącą mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium całego kraju. Niemniej, Sąd uwzględnił skargę z przyczyn innych, niż w niej podniesione, które to przedstawił powyżej. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.