II SA/Kr 1310/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 czerwca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 23 stycznia 2014 r. (znak: [...]) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. z dnia 24 listopada 1982 r. nr [...] oddającej w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat licząc od daty zawarcia umowy notarialnej Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej w K. nieruchomości państwowe położone w adm. [...] b. gm. kat. [...] obręb [...], [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że okoliczność, iż decyzja administracyjna funkcjonuje w postaci "ksera" nie potwierdzonego za zgodność z oryginałem nie przesądza, że decyzja taka nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Toczące się postępowania przed organem I i II instancji, przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, jak i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (sygn. I OSK 668/08), a nadto przed sądami powszechnymi postępowania, odnoszące się (bezpośrednio czy pośrednio) do decyzji Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. z dnia 24 listopada 1982 r. Nr [...] wskazują na funkcjonowanie kwestionowanej decyzji w obrocie prawnym. Ustalenie powyższego przesądziło o możliwości wszczęcia w stosunku do takiej decyzji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Brak oryginału decyzji i występowanie jej, jako ksera nie decyduje natomiast o stwierdzeniu jej nieważności. Po zbadaniu kwestionowanej decyzji Kolegium nie dopatrzyło jednocześnie wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. J. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł, że organy administracji państwowej oraz sądy powszechne, dysponując niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopią decyzji działały w przekonaniu i w pełnym zaufaniu do pełnomocnika spółdzielni, iż posiada on - lub spółdzielnia - oryginał decyzji. Wszelkie te postępowania sądowe i administracyjne toczyły się przed istotnymi ustaleniami przeprowadzonych kwerend, z których niezbicie wynika, iż archiwa i inne instytucje nie posiadają akt przedmiotowej decyzji, ani też żadnego śladu jej wydania. Nie istnieje więc jakikolwiek prawomocny wyrok, czy też decyzja administracyjna, która przesądzałaby, iż kwestionowana decyzja winna znajdować się w obrocie prawnym. Nie można też wykluczyć, że podmiot dysponując oryginałem modyfikuje go, przerabia, a następnie przedkłada go przed organami administracji państwowej czy też przed sądami powszechnymi. Nie można zatem udowodnić, że niepotwierdzone ksero nie jest zgodne co do treści z oryginałem, gdyż go nie ma. Autor odwołania podniósł też, że prokuratura nie zajmowała się decyzją nr [...]. W kolejnych pismach J. S. domagał się, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zobowiązało pełnomocnika spółdzielni mieszkaniowej do przedłożenia oryginału kwestionowanej decyzji. Wnioskodawca przedłożył też Wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie - Wydział I Cywilny z dnia [...] stycznia 2014 r. (sygn. akt [...]), w którym, jak wskazuje, Sąd definitywnie odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" wszelkich praw do posiadania budynku, którego wnioskodawca był inwestorem w 1987 r. na mocy stosownych pozwoleń wydanych przez Urząd Miasta, a który użytkuje do chwili obecnej. Wnioskodawca zarzucił także, że poprzednie postępowania o sygnaturach SKO. [...] oraz SKO [...] prowadzone były w sposób stronniczy. Na stronniczość Kolegium wskazuje również fakt, pominięcia wyników z przeprowadzonych kwerend przez Wydział Skarbu Urzędu Miasta i Sąd Okręgowy w K., a także pominięcie ustaleń prokuratury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 13 czerwca 2014 r. (znak [...]) utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Kolegium podkreśliło, że stwierdzony brak oryginału decyzji nie przesądza jednocześnie, że decyzja taka nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Niewątpliwie bowiem decyzja funkcjonująca jako ksero, będąca aktualnie uzewnętrzniona w tej formie, którą dysponują zarówno strony, jak i organy administracji publicznej, sądy i która była w przeszłości przedmiotem postępowań administracyjnych czy sądowych - pozostaje aktem wywierającym dla tych stron skutki prawne. Negatywne wyniki przeprowadzonych kwerend na okoliczność braku oryginału decyzji i braku akt sprawy nie przesądzają, że taka decyzja nie została nigdy wydana. Nie przesądzają też, że ksero, którym posługiwały się strony powstało w wyniku przerobienia czy podrobienia innego dokumentu. Prowadzone postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne, które pośrednio lub bezpośrednio odnosiły się do decyzji Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. z dnia 24 listopada 1982 r. nr [...] dowodzą, że decyzja ta funkcjonowała w obrocie prawnym. Ustalenie takiego funkcjonowania decyzji w obrocie prawnym pozwala na wszczęcie i przeprowadzenie w stosunku do niej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Nie przesądza natomiast, że istnieją postawy do stwierdzenia jej nieważności. Po dokonanej kontroli treści tej decyzji Kolegium stwierdziło, że nie zaistniała żadna z przesłanek, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności podstawą taką nie jest fakt funkcjonowania decyzji w obrocie prawnym jedynie w formie ksero, której zgodności z oryginałem obecnie potwierdzić nie można oraz ze względu na domniemanie wnioskodawcy o możliwości przestępnego wytworzenia tej decyzji lub jej przerobienia. Okoliczności te nie wypełniają bowiem żadnej z przesłanek uregulowanych w art. 156 k.p.a. Ewentualna fałszywość dowodu, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, czy też wydanie decyzji w wyniku przestępstwa, na które powołuje się wnioskodawca, nie należą do katalogu przesłanek z tego przepisu. W kwestii konieczności dodatkowego wezwania pełnomocnika Spółdzielni Mieszkaniowej [...] do przedłożenia oryginału decyzji (w piśmie z dnia 18 marca 2014 r.) Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w treści decyzji. W zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, jak należało rozumieć, ogólnie sformułowane pouczenie o konieczności uzyskania tego dokumentu - tj. jako niezbędności podjęcia tego rodzaju czynności dowodowych. Jakkolwiek niefortunna, bo zbyt ogólnikowa, treść pouczenia zawarta w tym wezwaniu, może prowadzić do odmiennej interpretacji, którą prezentuje skarżący. Niemniej, nawet jeżeliby uznać, że wezwanie to pozostało obarczone błędem logicznym, to jednak jako czynność materialno - techniczna, nie mogło mieć wpływu na proces decyzyjny i rozstrzygnięcie całej sprawy aktem administracyjnym. Powyższą decyzję J. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący podniósł, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło decyzji, która nie została wydana. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. można zastosować jedynie do decyzji występującej w postaci oryginału, lub potwierdzonego za zgodność z oryginałem ksera. Sądy i organy administracji publicznej rozpatrywały sprawy, dysponując jedynie kserem decyzji. Wszystkim instytucjom umknęło uwadze, że ksero to nie jest potwierdzone z oryginałem. Instytucjom tym nie były znane wyniki kwerend prowadzonych na okoliczność istnienia oryginału decyzji i akt sprawy. Decyzja nie była nawet w części wykonana, nie była też podstawą wykonawczego wyroku. Skarżący podniósł także, że rozstrzygnięcie w sprawie powinno zapaść, zgodnie z treścią pisma Kolegium z dnia 18 marca 2014 r. wzywającego o dowody w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna a zaskarżona decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. z dnia 24 listopada 1982 r. prawidłowa. Przedmiotem postępowania administracyjnego, będącego przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie była ocena, czy decyzja Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. z dnia 24 listopada 1982 r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat licząc od daty zawarcia umowy notarialnej Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej w K. nieruchomości państwowych położone w adm. [...] b. gm. kat. [...] obręb [...], [...] jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność. Skarżący, który zainicjował to nadzwyczajne postępowanie administracyjne wadliwości decyzji dopatruje się w fakcie, że brak jest oryginału decyzji, a występuje jedynie w niepotwierdzonej za zgodność kserokopii, którą dysponują zarówno strony postępowania, jak i organy państwowe. Przede wszystkim należy wskazać na obowiązującą w procedurze administracyjnej zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zasada ta stanowi gwarancję pewności i stabilności obrotu prawnego. Jak wynika z powyższego tylko stwierdzenie zaistnienia podstaw nieważnościowych - wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - może wyeliminować decyzję ostateczną z obrotu prawnego w omawianym trybie. Przesłanki te, jako przewidujące wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych należy wykładać w sposób ścisły, nie zaś rozszerzająco. Decyzja Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. z dnia 24 listopada 1982 r. nr [...] była już wcześniej przedmiotem postępowania w sprawie jej uchylenia w trybie art. 162 § 2 k.p.a., który stanowi: "Organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie". Decyzją z dnia 4 września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ([...]) uchyliło decyzję organu I instancji w całości oraz orzekło w ten sposób, że odmówiło uchylenia decyzji Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. z dnia 24 listopada 1982 r. na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Kr 1195/07 oddalił skargę na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 września 2009 r., sygn. I OSK 668/08 oddalił skargę kasacyjną. Skutki decyzji z dnia 24 listopada 1982 r. są również przedmiotem postępowania przed Sądem Okręgowym w K. o zobowiązanie Gminy Miejskiej do złożenia oświadczenia woli (sprawa sygn. akt [...]). Przedmiotowa decyzja pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje określone w niej skutki prawne, korzystając z domniemania prawidłowości. Należało więc zbadać, czy wobec tej decyzji zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. - co organ prawidłowo rozważył, analizując poszczególne przesłanki z zamkniętego katalogu przyczyn nieważności. Skoro te przesłanki nie są spełnione prawidłowo orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności. Podkreślenia wymaga, że przesłanki stwierdzenia nieważności, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. obejmują wyłącznie tego rodzaju wadliwości decyzji, które tkwią w niej już od momentu wydania. W niniejszej sprawie brak jest podstaw by twierdzić, że oryginał decyzji nigdy nie istniał. Na jej kopii znajdującej się w aktach sprawy administracyjnej widnieje kopia pieczęci (nagłówkowej oraz imiennej) oraz własnoręcznego podpisu osoby wydającej decyzję. Trudno więc zgodzić się ze skarżącym, że "postępowanie dotyczyło decyzji, która nie została wydana". Faktycznie mamy w niniejszej sprawie do czynienia z zagubieniem oryginału decyzji, co niewątpliwie musiało nastąpić w jakiś czas po jej wydaniu. Nie sposób przyjąć, że zagubienie oryginału decyzji odpowiada którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualna ocena wiarygodności kopii takiej decyzji stanowi natomiast element postępowania dowodowego, na co również wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 25 lutego 2013 r. (k. 7 akt sądowych). Kategorię decyzji nieistniejących, tzw. nieaktów (na które powołuje się skarżący), definiuje się jako nienakierowane na wywołanie jakichkolwiek skutków prawnych zjawisko faktyczne, którego nie można przypisać organowi administracji publicznej, a jednocześnie które stwarza w sferze zewnętrznej pozór istnienia aktu administracyjnego. Podkreśla się przy tym, że niedopuszczalne jest uznanie za nieakt jakiegokolwiek aktu pochodzącego od organu administracji publicznej lub innego podmiotu posiadającego zdolność do wydawania aktów administracyjnych (S. Gajewski, A. Jakubowski, "Nieakt w prawie administracyjnym", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2013, nr 6, s. 73). Oparcie skargi na koncepcji nieaktu prowadzi do sprzeczności , bowiem nie można do niego stosować art. 156 § 1 k.p.a., w którym mowa o podstawach stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia. Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).