II GSK 3308/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3140/14 w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia adwokata w czynnościach zawodowych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 maja 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3140/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach zawodowych 1. uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdził, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądził od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz A. K. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. W uchwale z dnia [...] kwietnia 2014 r. Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu, na podstawie art. 44 § 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188, ze zm.; dalej p.o.a.) postanowiła o zawieszeniu A. K. (dalej "skarżąca") w czynnościach zawodowych adwokata. Powyższe uzasadniła tym, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. wezwano A. K. do zapłaty zaległych składek w kwocie 1.032 zł w ciągu [...] dni od daty otrzymania wezwania. Jednocześnie poinformowano, że nieuregulowanie zaległości w ww. terminie spowoduje po pierwsze wystąpienie na drogę postępowania sądowego w celu dochodzenia należności, po drugie zawieszenie w czynnościach zawodowych, do czasu uiszczenia należności. W odwołaniu z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub o jej uchylenie i umorzenie postępowania albo skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uchwałą z dnia [...] lipca 2014 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że składki stanowią podstawę działalności samorządu adwokackiego, a regularne ich opłacenie stanowi obowiązek każdego członka adwokatury. Niewywiązywanie się zaś z tego obowiązku pociąga za sobą z jednej strony odpowiedzialność dyscyplinarną (§ 65 Kodeksu Etyki Adwokackiej), z drugiej może powodować konsekwencje wynikające z art. 44 § 3 p.o.a. Warunkiem skorzystania z uprawnienia do zawieszania adwokata w czynnościach zawodowych jest zaistnienie dwóch zdarzeń, tj. istnienia zadłużenia przekraczającego [...] miesięcy i wezwania adwokata do uregulowania zaległości. Obydwa te warunki zostały w tej sprawie – zdaniem organu – spełnione. Organ odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że do zastosowania przepisu art. 44 ust. 3 u.p.a. nie mają zastosowania przepisy k.p.a. A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. skarżąca wskazała, że uchwała z dnia [...] lipca 2014 r. nie została należycie podpisana, co skutkuje nieważnością uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę uchwał organów obu instancji stanowił art. 44 ust. 3 p.o.a., zgodnie z którym okręgowa rada adwokacka może zawiesić w czynnościach zawodowych, do czasu uiszczenia należności, adwokata, który zalega – pomimo wezwania – z zapłatą składki dłużej niż 6 miesięcy. Sąd I instancji wskazał, iż nie powziął wątpliwości co do konstytucyjności ww. przepisu. Sąd I instancji podniósł, że podejmowane na podstawie art. 44 ust. 3 p.o.a. rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy. W dalszej części uzasadnienia WSA wskazał, iż w zaskarżonej uchwale nie wyjaśniono podstawowych kwestii w sprawie, tj. związanych ze stwierdzonymi zaległościami w regulowaniu przez skarżącą należności z tytułu składek na samorząd adwokacki. W uchwale z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazano wysokość tych należności (w zaskarżonej uchwale brak ponownych ustaleń w tym zakresie), nie wyjaśniono jednak okoliczności ich powstania. Nie wiadomo, z jakiego okresu one pochodzą, nie można także zweryfikować prawidłowości wyliczenia przez organ wysokości tej zaległości. WSA podniósł, iż w przesłanym do Sądu materiale dowodowym brak dowodów na ww. okoliczności. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy. Podniósł również, iż musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Z tego względu – zdaniem WSA – tak skonstruowana uchwała, jak w sprawie niniejszej, jako wydana z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), nie poddaje się kontroli sądowej, a to stanowi uchybienie procesowe mogące mieć wpływ na wynik sprawy i powoduje konieczność jej uchylenia. Niezależnie od powyższego, zdaniem WSA organy naruszyły postanowienia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. Sąd I instancji podniósł, iż jak wynika z akt administracyjnych Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu nie zawiadomiła skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie zawieszenia jej w czynnościach zawodowych. Podniósł przy tym, że w uchwale organu I instancji oraz w odpowiedzi na skargę pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Rada informowała skarżącą, iż skarżąca posiada zaległość z tytułu składek członkowskich i ich nieuregulowanie w terminie 7 dni może spowodować zastosowania wobec niej przepisu art. 44 ust. 3 p.o.a. Pisma tego nie ma jednak w aktach administracyjnych sprawy. Konieczność zaś zastosowania w sprawie przepisu art. 61 § 4 k.p.a. nie budzi najmniejszych wątpliwości Sądu. WSA wskazał, iż wobec nieprawidłowego uznania przez organ, że podjęcie uchwały o zawieszeniu adwokata w czynnościach nie jest poprzedzone postępowaniem administracyjnym, skarżąca nie miała możliwości zajęcia stanowiska w sprawie przed podjęciem przez organ uchwały w ww. zakresie. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącej odnoszącego się do nieprawidłowości związanych z podpisaniem zaskarżonej uchwały. Wyjaśnił przy tym, iż regułą jest, iż decyzje wydawane przez organy kolegialne podpisywane są przez wszystkich członków organu uczestniczących w wydaniu decyzji. Nie jest to jednoznaczne ze stwierdzeniem, że podpisy muszą być zawsze zamieszczane na samym dokumencie decyzji doręczanym stronie. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03, stwierdził, że opatrzenie decyzji podpisem może polegać na ujęciu treści rozstrzygnięcia przyjętego w wyniku głosowania w protokole posiedzenia organu, do którego załączona jest lista obecności, podpisana własnoręcznie przez wszystkich uczestników. W aktach niniejszej sprawy znajdują się odpisy dokumentów: 1) zaskarżona uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej podpisana przez sekretarza Naczelnej Rady Adwokackiej, 2) wyciąg z protokołu posiedzenia Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w dniu [...] lipca 2014 r., gdzie pod poz. 8 tego protokołu wskazano, że Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w głosowaniu tajnym podjęło uchwałę w sprawie zawieszenia skarżącej w czynnościach zawodowych, 3) lista obecności na posiedzeniu Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w dniu [...] lipca 2014 r. zawierająca własnoręczne podpisy osób uczestniczących w tym posiedzeniu. Zdaniem Sądu wyżej wymienione dokumenty świadczą o tym, że uchwała w sprawie skarżącej została należycie podpisana. WSA wskazał, że faktem też jest, że organ błędnie pouczył skarżącą co do prawa do zaskarżenia wydanej w jej sprawie uchwały do sądu. Niemniej jednak ta nieprawidłowość w działaniu organu – wobec wniesienia przez skarżącą skargi do Sądu w terminie – pozostaje bez znaczenia w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w Warszawie, domagając się w niej uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na uznanie, iż organ naruszył dyspozycję art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a., w sytuacji gdy w/w przepisy nie mają w sprawie zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż sprawy związane z zapłatą składki członkowskiej są sprawami o charakterze cywilnoprawnym, wobec powyższego w/w przepisy nie mają w nim zastosowania; 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 44 ust. 3 p.o.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż uchwała podejmowana na podstawie w/w przepisu jest decyzją administracyjną podlegającą kognicji sądu administracyjnego, w sytuacji gdy w/w uchwała jest uchwałą podejmowaną przez organ w związku z wykonywaniem przez niego funkcji samorządu zawodowego, w sprawie o charakterze cywilnoprawnym i jako taka nie jest decyzją administracyjną. A. K. nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje na to, że zdaniem autora skargi kasacyjnej, zasadniczym zagadnieniem mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest kwestia dotycząca odpowiedzi na pytanie, jaki charakter mają sprawy związane z zapłatą składki członkowskiej na rzecz organów samorządu adwokackiego oraz uznanie, że uchwała podjęta przez ten organ o zawieszeniu adwokata w czynnościach adwokackich nie jest decyzją administracyjną, a jedynie rozstrzyga sprawę o charakterze cywilnoprawnym i jako taka nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W związku z powyższym podkreślić należy, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej, który jednoznacznie wynika ze sposobu, w jaki zarzuty te zostały skonstruowane oraz uzasadnione, uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Podkreślić więc należy, że zawód adwokata należy do grupy tzw. zawodów zaufania publicznego, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Są to zawody polegające na obsłudze osobistych potrzeb ludzkich, wiążące się z przyjmowaniem informacji dotyczących życia osobistego i zorganizowane w sposób uzasadniający przekonanie społeczne o właściwym dla interesów jednostki wykorzystywaniu tych informacji przez świadczących usługi (vide P. Sarnecki, Pojęcie zawodu zaufania publicznego (art. 17 ust. 1 Konstytucji) na przykładzie adwokatury, [w:] Konstytucja – Wybory – Parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, red. L. Garlicki, Warszawa 2000, s. 155). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że osoby wykonujące zawody zaufania publicznego mogą z woli ustawodawcy zostać objęte obowiązkiem przynależności do samorządu zawodowego, któremu art. 17 ust. 1 Konstytucji RP powierza pełnienie dwóch funkcji. Pierwszą z nich jest reprezentowanie tych osób na zewnątrz, drugą – sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem przez nie zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Trybunał Konstytucyjny przyjmuje w swoim orzecznictwie, że w obecnych warunkach ustrojowych obie te funkcje są jednakowo ważne, w demokratycznym i pluralistycznym społeczeństwie nie ma bowiem powodów, aby którejkolwiek z nich przyznawać pierwszeństwo (vide wyrok TK z 22.05. 2001 r., sygn. K 37/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 86). W związku z powyższym z uwagi na fakt, że przynależność do samorządu adwokackiego ma charakter obligatoryjny dla osób, które chcą wykonywać zawód adwokata, wszelkie świadczenia pieniężne nakładane przez organy samorządu adwokackiego na członków tego samorządu, których niespełnienie jest obwarowane sankcjami, z sankcją pozbawienia prawa do wykonywania zawodu włącznie, musi mieć podstawę ustawową (art. 65 Konstytucji RP). Niewątpliwie analiza przepisów ustawy z 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze prowadzi do wniosku, że jedyną podstawę uchwalania przez organy samorządu adwokackiego obligatoryjnych świadczeń o charakterze majątkowym na rzecz samorządu zawiera art. 40 pkt 3 tej ustawy, przewidujący możliwość ustalania "wysokości składek rocznych na potrzeby izby". Oznacza to, że sama składka, której wysokość może być określona w drodze stosownej uchwały organów samorządu adwokackiego, ma charakter majątkowy i jest określana kwotowo. W związku z powyższym wyraźnie należy rozróżnić dwie sytuacje, o których mowa w art. 40 pkt 3 i w art. 44 ust.3 p.o.a. Pierwszy z powołanych przepisów prawa określa kompetencję zgromadzenia izby adwokackiej w zakresie uchwalania budżetu izby i ustalania wysokości składek rocznych na potrzeby izby. Natomiast przepis art. 44 ust. 3 p.o.a. przewiduje kompetencje okręgowej rady adwokackiej do zawieszenia w czynnościach zawodowych, do czasu uiszczenia należności, adwokata, który zalega – pomimo wezwania – z zapłatą składki dłużej niż 6 miesięcy. Tak więc zastosowanie przez organ samorządu adwokackiego opisanej sankcji w postaci zawieszenia w czynnościach zawodowych ma charakter uznaniowy i jest uzależnione od spełnienia ustawowo określonych przesłanek, do ustalenia których zobligowany jest organ podejmujący uchwałę. Z treści art. 4b pkt 5 p.o.a. wynika jednoznacznie, że adwokat nie może wykonywać zawodu w razie orzeczenia kary zawieszenia w czynnościach zawodowych albo tymczasowego zawieszenia w wykonywaniu czynności zawodowych. Oznacza to, że tymczasowe zawieszenie adwokata w wykonywaniu czynności zawodowych jest uznawane za karę, która jest orzekana wobec adwokata, co do którego zostały ustalone przesłanki warunkujące jej zastosowanie. Orzekanie o karze, o której mowa w art. 44 ust. 3 w związku z art. 4b pkt 5 ustawy może nastąpić w formie uchwały okręgowej rady adwokackiej – art. 45 i art. 46 ustawy. Uchwała podjęta przez Okręgową Radę Adwokacką w przedmiocie zawieszenia adwokata w wykonywaniu czynności zawodowych rozstrzyga co do istoty indywidualną sprawę administracyjną. Uchwała podejmowana przez organ samorządu adwokackiego w powyższym zakresie jest bowiem jednostronnym i władczym rozstrzygnięciem, wydanym przez organ administracji publicznej w celu załatwienia sprawy indywidualnej. Podkreślić należy, że sprawy związane z wykonywaniem zawodu adwokata należą do kompetencji organów samorządu adwokackiego (zawodowego), które w tym zakresie sprawują funkcję organów administracji publicznej. Jednocześnie zauważyć należy, że stosownie do treści art. 46 ust.1 p.o.a. od uchwały okręgowej rady adwokackiej podjętej w pierwszej instancji w sprawach indywidualnych służy zainteresowanemu odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. W związku z powyższym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafny pogląd kasatora o cywilnoprawnym charakterze sprawy, której przedmiotem jest zawieszenie adwokata w wykonywaniu czynności zawodowych, a tym samym zarzuty opisane w punkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.