VI SA/Wa 3140/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach zawodowych 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącej A. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uchwale z dnia [...] kwietnia 2014 r. Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] na podstawie art. 44 § 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188, z późn. zm.) postanowiono o zawieszeniu A. K. (dalej "skarżąca") w czynnościach zawodowych adwokata. Powyższe uzasadniono tym, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. wezwano Panią Adwokat do zapłaty zaległych składek w kwocie 1.032 zł w ciągu 7 dni od daty otrzymania wezwania. W piśmie tym poinformowano także, że nieuregulowanie zaległości w ww. terminie spowoduje po pierwsze wystąpienie na drogę postępowania sądowego w celu dochodzenia zależności, po drugie zawieszenie w czynnościach zawodowych, do czasu uiszczenia należności. Jak wskazano dalej Pani Adwokat nie odniosła się do treści wezwania, ani nie podała przyczyn usprawiedliwiających stan jej zadłużenia. W odwołaniu z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub o jej uchylenie i umorzenie postępowania albo skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odwołaniu podniosła zarzuty związane z naruszeniem przez organ przepisu art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. przez zaniechanie zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu; art. 12 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze poprzez to, że uchwała pozbawiona jest uzasadniania prawnego, a uzasadnienie faktyczne jest szczątkowe oraz oparte na fałszywych podstawach; art. 44 ust. 3 w zw. z art. 40 pkt 3 ustawy Prawo o adwokaturze przez przekształcenie pojęcia składki rocznej na składki miesięczne. Uchwałą z dnia [...] lipca 2014 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej utrzymało w mocy ww. uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że składki stanowią podstawę działalności samorządu adwokackiego, a regularne ich opłacenie stanowi obowiązek każdego członka adwokatury. Niewywiązywanie się zaś z tego obowiązku pociąga za sobą z jednej strony odpowiedzialność dyscyplinarną (§ 65 Kodeksu Etyki Adwokackiej), z drugiej może powodować konsekwencje wynikające z art. 44 § 3 ustawy Prawo o adwokaturze. Jak podkreślono, ww. przepis daje okręgowym radom adwokackim możliwość dyscyplinowania adwokatów, którzy nie regulują w terminie należności na rzecz samorządu. Warunkiem skorzystania z uprawnienia do zawieszania adwokata w czynnościach zawodowych jest zaistnienie dwóch zdarzeń, tj. istnienia zadłużenia przekraczającego 6 miesięcy i wezwania go do uregulowania zaległości. Obydwa te warunki zostały w tej sprawie - zdaniem organu - spełnione. Organ odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że do zastosowania przepisu art. 44 ust. 3 ustawy Prawo o adwokaturze nie mają zastosowania przepisy k.p.a., gdyż nie ma w tym przypadku miejsca wszczęcie jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, podnosząc w niej niekonstytucyjność ust. 3 art. 44 ustawy Prawo o adwokaturze przez dopuszczenie administracyjnej ingerencji w sferę wolności wykonywania zawodu przez zawieszenie adwokata w czynnościach zawodowych w sytuacji, gdy organ samorządu adwokackiego nie legitymuje się orzeczeniem sądu powszechnego (sądu cywilnego) potwierdzającym istnienie i wysokość cywilnoprawnej należności (wierzytelności) z jaką zalega adwokat. W skardze podniesiono także, że organ błędnie przyjął, że do sprawy zawieszenia adwokata w czynnościach zawodowych nie mają zastosowania przepisy k.p.a, podczas gdy dochodzi w takim przypadku do władczej ingerencji organu samorządu zawodowego w sferę konstytucyjnych praw i wolności jednostki (tj. wykonywanie zawodu adwokata). Skarżąca postawiła także zarzut naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez organ, że do zawieszenia w czynnościach zawodowych adwokata nie znajduje zastosowania gwarancje proceduralne zawarte w ustawie k.p.a., co narusza wprost art. 1 pkt 2 k.p.a, a także art. 3 k.p.a. przez rozszerzenie przez organy samorządu zawodowego wyłączenia stosowania przepisów tego kodeksu; a także naruszenia art. 107 k.p.a. przez przyjęcie, że zaskarżone rozstrzygnięcia organów samorządu zawodowego nie wymagają zawarcia w uzasadnieniu wykładni zastosowanego przepisu (wyjaśnienia podstawy prawnej), co w szczególności dotyczy ustawowego pojęcia "składki rocznej", kwestii jej wymagalności i płatności, początku biegu terminu 6 miesięcy, o którym mowa w art. 44 ust. 3 ustawy Prawo o adwokaturze. Skarżąca podniosła także zarzut błędnego pouczenia w zaskarżonej uchwale, tj. że uchwała ta nie podlega zaskarżeniu do sądu, czym naruszony został art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 2 i 65 ust. 1 Konstytucji RP. W piśmie z dnia [...] marca 2015 r. Skarżąca dodatkowo wskazała, że uchwała z dnia [...] lipca 2014 r. nie została należycie podpisana, co skutkuje nieważnością uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Rozpatrując wniesioną skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała i poprzedzająca ją uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] uchybia w sposób istotny przepisom postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawę uchwał organów obu instancji stanowił art. 44 ust. 3 ustawy Prawo o adwokaturze, zgodnie z którym okręgowa rada adwokacka może zawiesić w czynnościach zawodowych, do czasu uiszczenia należności, adwokata, który zalega - pomimo wezwania - z zapłatą składki dłużej niż 6 miesięcy. Na wstępie zauważyć należy, że Sąd nie powziął wątpliwości co konstytucyjności ww. przepisu. Wprawdzie Konstytucja - w art. 65 ust. 1 - zapewnia każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, ale stanowi też o tym, że wyjątki w od tego określa ustawa. A prawo zawieszenia adwokata w czynnościach zawodowych przez organy samorządu wynika przecież z aktu o randze ustawy, warunki zastosowania przepisu art. 44 ust. 3 ustawy Prawo o adwokaturze zostały zaś jasno określone (co umożliwia kontrolę prawidłowości działania organu na tej podstawie), a skutek zastosowania tych regulacji w indywidualnej sprawie z założenia jest doraźny (tj. do uiszczenia należności). Przechodząc do dalszych rozważań wskazać należy, że podejmowane na podstawie art. 44 ust. 3 ustawy Prawo o adwokaturze rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (art. 77 k.p.a.) w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Skontrolowanie zaskarżonej uchwały w oparciu o powyższe kryteria nie jest jednak możliwe, albowiem treść jej uzasadnienia w sposób istotny uchybia postanowieniom art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim w uchwale tej nie wyjaśniono podstawowych kwestii w sprawie, tj. tych związanych ze stwierdzonymi zaległościami w regulowaniu przez skarżącą należności z tytułu składek na samorząd adwokacki. Wprawdzie, w uchwale z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazano wysokość tych należności (w zaskarżonej uchwale brak ponownych ustaleń w tym zakresie), nie wyjaśniono jednak okoliczności ich powstania. Nie wiadomo nawet z jakiego okresu one pochodzą, nie można także zweryfikować prawidłowości wyliczenia przez organ wysokości tej zaległości. Co więcej, także w przesłanym do Sądu materiale dowodowym brak dowodów na ww. okoliczności. Tymczasem zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Natomiast w myśl postanowień § 2 tego artykułu organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację, stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracji i strony czynności prawnych oraz dowody pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżących. Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji, przedkładane sądowi winny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową. Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, iż sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę. Dlatego też tak skonstruowana uchwała, jak w sprawie niniejszej, jako wydana z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. nie poddaje się kontroli sądowej, a to stanowi uchybienie procesowe mogące mieć wpływ na wynik sprawy i powoduje konieczność jej uchylenia. Zdaniem bowiem Sądu w sprawie brak jest podstaw by bez wątpliwości rozstrzygnąć o zawieszeniu skarżącej w czynnościach zawodowych adwokata. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż organy naruszyły postanowienia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych Okręgowa Rada Adwokacka w [...] nie zawiadomiła skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie zawieszenia jej w czynnościach zawodowych. Wprawdzie w uchwale organu I instancji oraz w odpowiedzi na skargę wskazuje się, że pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Rada informowała skarżącą, iż skarżąca posiada zaległość z tytułu składek członkowskich i ich nieuregulowanie w terminie 7 dni może spowodować zastosowania wobec niej przepisu art. 44 ust.3 ustawy Prawo o adwokaturze. Pisma tego nie ma jednak w aktach administracyjnych sprawy. Konieczność zaś zastosowania w sprawie przepisu art. 61 § 4 k.p.a. nie budzi najmniejszych wątpliwości Sądu. Uchwała organu kolegialnego adwokatury podjęta w celu załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej nie jest bowiem osobną formą działania administracji publicznej, odrębną od innych prawnych form jej działania, lecz stanowi akt administracyjny indywidualny, i ma wszystkie jego cechy szczególne. Uchwała taka, podjęta w zakresie spraw, o których stanowi art. 1 pkt 1 k.p.a., jest decyzją administracyjną, a poprzedzające jej wydanie postępowanie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu k.p.a (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 866/07) Wobec nieprawidłowego uznania przez organ, że podjęcie uchwały o zawieszeniu adwokata w czynnościach nie poprzedza postepowanie administracyjne skarżąca nie miała możliwości zajęcia stanowiska w sprawie przed podjęciem przez organ uchwały w ww. zakresie. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącej odnoszącego się do nieprawidłowości związanych z podpisaniem zaskarżonej uchwały. Wyjaśnić należy, że regułą jest, iż decyzje wydawane przez organy kolegialne podpisywane są przez wszystkich członków organu uczestniczących w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA sygn. akt I OSK 1536/10). Nie jest to jednoznaczne ze stwierdzeniem, że podpisy muszą być zawsze zamieszczane na samym dokumencie decyzji doręczanym stronie. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03, stwierdził, że opatrzenie decyzji podpisem może polegać na ujęciu treści rozstrzygnięcia przyjętego w wyniku głosowania w protokole posiedzenia organu, do którego załączona jest lista obecności, podpisana własnoręcznie przez wszystkich uczestników. W aktach niniejszej sprawy znajdują się zaś odpisy następujących dokumentów: 1) zaskarżona uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej podpisana przez sekretarza Naczelnej Rady Adwokackiej, 2) wyciąg z protokołu posiedzenia Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w dniu [...] lipca 2014 r., gdzie pod poz. 8 tego protokołu wskazano, że Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w głosowaniu tajnym podjęło uchwałę w sprawie zawieszenia skarżącej w czynnościach zawodowych, 3) lista obecności na posiedzeniu Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w dniu [...] lipca 2014 r. zawierająca własnoręczne podpisy osób uczestniczących w tym posiedzeniu. Zdaniem Sądu wyżej wymienione dokumenty świadczą o tym, że uchwała w sprawie skarżącej została należycie podpisana. Tak więc zarzut skarżącej podniesiony przed Sądem w ww. zakresie należy uznać za bezzasadny. Faktem też jest, że organ błędnie pouczył skarżącą co do prawa do zaskarżenia wydanej w jej sprawie uchwały do sądu. Niemniej jednak ta nieprawidłowość w działaniu organu – wobec wniesienia przez skarżącą skargi do Sądu w terminie – pozostaje bez znaczenia w sprawie. Stwierdzona wadliwość w działaniu organów orzekających w sprawie skarżącej uniemożliwia Sądowi ocenę merytoryczną prawidłowości wydanych przez nie uchwał, a tym samym odniesienie się do zarzutów skargi w tym zakresie. Ponieważ stwierdzone naruszenia prawa procesowego mogły mieć - z oczywistych powodów - wpływ na końcowy wynik sprawy, przeto - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. – zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę organu I instancji należało uchylić (pkt I wyroku). Zakres, w jakim uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Na wniosek Skarżącej, na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd zasądził na jej rzecz koszty postępowania sądowego.