I OSK 509/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 206/15 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 września 2015 r., IV SA/Wa 206/15 oddalił skargę R. O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji odszkodowawczych stanowił art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. jedn. Dz. U. 2013, poz. 687, ost. zm. 2014 r., poz. 40, dalej jako "specustawa") oraz odpowiednio przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."). W myśl przywołanego art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Stan nieruchomości do którego odsyła art. 18 ust. 1 specustawy, to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, o czym stanowi art. 4 pkt 17 u.g.n. Z kolei wartość, o której stanowi wymieniony przepis jest to co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust.1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.). Przy czym, stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej jako rozporządzenie, przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy należy przyjmować przeznaczenie nieruchomości, ustalone zgodnie z art. 154 u.g.n. Natomiast zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która już na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie owej wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Organy ustalając wysokość odszkodowania, oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego I. K., uznając zasadnie sporządzony przez nią operat szacunkowy za prawidłowy i zgodny z prawem. Wycena ta, z punktu widzenia przepisów specustawy, ustawy u.g.n. oraz rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z 21 września 2004 r. była prawidłowa i mogła stanowić podstawę dla ustalenia odszkodowania. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Nie oznacza to jednak, że rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że nie może on zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca. Może natomiast, a czasem jest wręcz obowiązany do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z 23 października 2014r., II OSK 534/13). W niniejszej sprawie rzeczoznawca udzieliła dodatkowych informacji w piśmie z 8 lutego 2014 r., wyjaśniających powstałe w toku postępowania wątpliwości. Natomiast rozważania odnośnie zastosowanych przepisów prawa materialnego nie zostały przez organ przeprowadzone w sposób adekwatny do stanu faktycznego. Jednak nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Mianowicie jako podstawę ustalenia przeznaczenia nieruchomości przyjmuje się zgodnie z art. 154 u.g.n. przeznaczenie w planie miejscowym, w przypadku jego braku – w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, ewentualnie w decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, szacowana nieruchomość zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta S. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z 11 czerwca 2002 r. znajdowała się na terenie przeznaczonym pod uprawy, na poszerzenie drogi krajowej nr [...] oraz pod przyszły gazociąg. Przy czym nie jest wiadomym w jakich częściach te wykluczające się (rolne oraz poszerzenie drogi krajowej) przeznaczenia dotyczyły spornej działki. Organ w tym zakresie nie poczynił ustaleń. Oznaczałoby to, że przeznaczenie działki jeśli idzie o zastosowanie § 36 rozporządzenia odpowiadałby zarówno dyspozycji ust. 1, jak i 4. W § 36 ust. 1 przewidziano bowiem przeznaczenie zgodne z art. 154 u.g.n., tj. w tym wypadku przeznaczenie wynikające z zapisów studium, natomiast w § 36 ust. 4 rozporządzenia przewidziano sytuację, gdy mamy do czynienia z nieruchomością, która w dniu wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. W części działki (nie określono w jakiej) sporna działka w studium była już przeznaczona pod drogę (rozbudowę drogi krajowej nr [...]). Tym samym w tym ostatnim wypadku nabiera znaczenia kwestia istnienia transakcji nieruchomości drogowych. Jak wyjaśniono w piśmie z 8 lutego 2014 r. na badanym obszarze nie zanotowano transakcji kupna nieruchomości drogowych podobnych do wycenianej. Wobec ich braku do porównania biegła przyjęła nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, czyli nieruchomości rolne. W tym zakresie – wobec przeznaczenia części działki pod realizację drogi już w studium (dokładnie rozbudowa istniejącej drogi) – słusznie należało zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia. Co do natomiast części przeznaczonej w studium pod uprawy zastosowanie winien mieć § 36 ust. 1 rozporządzenia, wedle którego przeznaczenie nieruchomości przyjmuje się zgodnie z zapisami – tutaj studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania – czyli jako nieruchomości rolne. Zatem brak jednorodnego przeznaczenia działki w studium nie miał znaczenia, gdyż niezależnie czy dotyczyłoby to przeznaczenia pod uprawy, czy pod poszerzenie drogi krajowej nr [...] to do wyceny konieczna była analiza transakcji działek rolnych, co rzeczoznawca uczyniła. Nadto w stosunku do wartości całej działki – ze względu na to, ze ceny nieruchomości przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych zastosowano § 36 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym istniała podstawa do powiększenia wartości działki o 50%. Z tego względu należało uznać, że biegła prawidłowo przyjęła procedurę określenia jej wartości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości rolnych zgodnie z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r., bo nie stwierdzono na rynku transakcji nieruchomości drogowych. Sąd stwierdził także, że nie doszło do naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przez ich wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sporządzony operat określa należycie wartość nieruchomości mimo, że przy jego sporządzeniu pominięto fakty oraz dowody, jak również okoliczności kolejno wskazane przez skarżącego. Uchwała Rady Miasta S. z 11 marca 1995 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., zgodnie z którą działka nr ew. [...] przeznaczona miała być pod stację paliw z gastronomią, warsztat samochodowy z zapleczem mieszkalnym pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie. Przepisy prawa materialnego ustalające zasady ustalania odszkodowania w sposób precyzyjny wskazują, że przeznaczenie wycenianej działki wynika z planu miejscowego lub ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania bądź z decyzji o warunkach zabudowy. Taka norma wynika z art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n., którego treść pozostaje poza wątpliwościami interpretacyjnymi. Okoliczność tę prawidłowo ocenił organ odwoławczy wskazując, że uchwała w sprawie przystąpienia do opracowania planu miejscowego jest jedynie informacją co do przeznaczenia terenu w przyszłym planie. Zapis zawarty w uchwale co do przeznaczenia w przyszłym planie terenu spornej działki pod stację paliw stanowi jedynie informację o przeznaczeniu tych terenów w planie miejscowym i wyznacza pewien kierunek działań planistycznych (podobnie stanowisko prezentowane w wyrokach NSA z 13 września 2005 r. II OSK 64/05 oraz II OSK 74/05). Bezspornie bowiem rada na etapie przystępowania do sporządzenia planu miejscowego nie posiada kompetencji do ustalania przeznaczenia terenu. Dopiero uchwalony i opublikowany plan miejscowy stanowi akt prawa, który stosownie do art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. stanowi o przeznaczeniu nieruchomości istotnym z punktu widzenia wyceny nieruchomości na potrzeby odszkodowania. Zatem organ uznał, że dowód ten nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza, że nie doszło do naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. Tożsamą konkluzję należy odnieść do złożonego przez skarżącego operatu szacunkowego, który został sporządzony do realizacji innego celu, a ponadto opiera się na fałszywym założeniu, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania działka nr ew. [...] została przeznaczona pod budowę stacji paliw. Tymczasem, przeznaczenie działki pozostaje inne, tj. takie jakie przyjęła rzeczoznawca w operacie szacunkowym. Także bez znaczenia pozostaje kwestia wznowienia postępowania o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...]. Mianowicie z wniosku skarżącego toczyło się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie stacji paliw z infrastrukturą techniczną. Jak słusznie wskazał organ, zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji przez organ I instancji (tj. w niniejszej sprawie w dniu 6 grudnia 2011 r.) oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Wszelkie zmiany stanu prawnego oraz faktycznego nieruchomości po dniu wydania decyzji zrid nie mogą zostać uwzględnione w procesie wyceny, a następnie ustalania wysokości odszkodowania. Skoro [...] grudnia 2011 r. dla spornej działki nie została wydana pozytywna decyzja o warunkach zabudowy, późniejsze postępowania administracyjne zmierzające do wydania takiej decyzji pozostają bez znaczenia dla ustalenia odszkodowania. W kwestii wadliwego zastosowania art. 84 § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że organ dopuścił dowód z operatu szacunkowego, dokonał jego oceny, a ze względu na jego poprawność merytoryczną i formalną uznał, że nie istnieje potrzeba skorzystania z innego rzeczoznawcy. Strona natomiast złożyła wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z innego operatu. Słusznie organ poprzestał na jednym operacie, skoro skarżący poza własnymi twierdzeniami nie sformułował żadnych konkretnych zarzutów w stosunku do tego dokumentu. Jedynym argumentem było negowanie poczynionych przez organ ustaleń w oparciu o studium co do przeznaczenia rolnego działki. Naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1e specustawy także nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący wywodzi, że jedynie w razie dowodów, że skarżący czyniłby przeszkody w przejęciu nieruchomości wyłączyłoby możliwość skorzystania przez niego z dodatkowej premii, o jakiej stanowi art. 18 ust. 1e specustawy. Przepis ten bowiem przewiduje, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Wykładnia przepisów procesowych w powiązaniu z powyższym przepisem prawa materialnego zaprezentowana w skardze przesuwa ciężar dowodzenia w błędnym kierunku. Przepis jest skonstruowany przez przesłankę polegającą na działaniu zgodnie ze znamionami określonymi w tej normie, nie zaś na zaniechaniu. Tymczasem propozycja skarżącego sprowadza się do tego, że skarżący nie działa, tj. nie sygnalizuje w sposób jednoznaczny woli przekazania działki i ten fakt tj. nie przeszkadzanie, czyli zachowanie postawy bierności wypełnia przesłankę do uzyskania premii. Dopiero działanie niezgodne ze znamionami normy tj. czynienie przeszkód uzasadnia odstąpienie od stosowania art. 18 ust. 1e specustawy. Taki pogląd pozostaje w sprzeczności z wykładnią art. 18 ust. 1e specustawy, co w konsekwencji wyklucza możliwość naruszenia przepisów procesowych. Jako bezzasadne należy uznać naruszenie art. 18 ust. 1 specustawy odnośnie błędnego przyjęcia przeznaczenia spornej działki poprzez pominięcie: - uchwały Rady Miasta S. z dnia 11 marca 1995 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., zgodnie z którą działka nr ew. [...] przeznaczona miała być pod stację paliw z gastronomią, warsztat samochodowy z zapleczem mieszkalnym, - złożonego do akt operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby zabezpieczenia kredytu udzielonego skarżącemu, - faktu, że toczy się postępowanie wznowieniowe do decyzji o warunkach zabudowy na spornej działce w zakresie ustalenia inwestycji polegającej na budowie stacji paliw. Wskazane okoliczności nie miały znaczenia przy ustalaniu przeznaczenia działki. Przywołany art. 18 ust. 1 specustawy w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia determinują datę badania stanu nieruchomości przejętej w trybie decyzji zrid. Jest nią pierwsza decyzja wydana przez organ I instancji. Na tę datę ustala się stan nieruchomości. Skarga odwołuje się do § 36 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym przeznaczenie nieruchomości ustala się zgodnie z art. 154 u.g.n. Z kolei art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. determinuje pojęcie przeznaczenia nieruchomości. Wobec braku planu miejscowego (okoliczność bezsporna) decydują zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Jeśli zatem chodzi o przeznaczenie nie będzie miała znaczenia opinia innego rzeczoznawcy (poza wszystkim założenie przyjęte w tej opinii pozostaje w sprzeczności z wypisem z obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania) z przyjętym tam przeznaczeniem działki. Skarga podnosi zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 c specustawy przez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że wysokość zabezpieczonej hipoteką wierzytelności w każdym wypadku wyznacza wysokość należnego odszkodowania. W konsekwencji wadliwie zastosowano ten przepis gdyż ustalono wysokość odszkodowania w wysokości niższej niż świadczenie główne z należnymi odsetkami z tytułu umowy kredytu. Faktem jest, że brzmienie art. 18 ust. 1c specustawy: "Jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami" może nastręczać wątpliwości interpretacyjne. Literalne brzmienie zdania pierwszego wskazywałoby, że w takiej sytuacji zawsze odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia hipoteki będzie równe wysokości świadczenia głównego z odsetkami, niezależnie od wartości nieruchomości. Taka wykładnia kłóci się z przepisami regulującymi zasady wyceny nieruchomości przewidzianymi w u.g.n. oraz dawałaby nieuzasadnione uprzywilejowanie jednej z grup obrotu gospodarczego tj. podmiotom, które swoje należności zabezpieczyły poprzez uzyskanie wpisu hipoteki. Stosownie do art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania co do zasady stanowi jej wartość rynkowa. Ta generalna zasada nie może doznać żadnego ograniczenia przez przepis szczególny, a wykładnia proponowana przez skarżącego do tego sprowadziłaby się. W przypadku bowiem podmiotów, które uzyskały wpis hipoteki w księdze wieczystej prowadzonej dla wycenianej nieruchomości wysokość odszkodowania powiązana byłaby nie z wartością nieruchomości, lecz wysokością zobowiązania zabezpieczonego hipoteką. Mowa tutaj co prawda o wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki, nie zaś z tytułu utraty prawa własności lub użytkowania wieczystego. Niemniej w ocenie Sądu okoliczność ta pozostaje obojętna. Takie rozumienie przepisu sprowadzałoby się do większej ochrony ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest hipoteka niż najsilniejszego prawa jakim jest własność. Właściciel bowiem otrzymywałby słabszą ochronę niż pomiot trzeci, acz zabezpieczony hipoteką. Ponadto umożliwiałoby to daleko idącą manipulację przepisami poprzez obciążanie nieruchomości hipotekami obejmującymi sumę daleko wyższą niż wartość obciążanej nieruchomości, aby następnie w oparciu o omawiany przepis domagać się owej wyższej kwoty wynikającej z udzielonego zabezpieczenia. Oderwanie wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki od wartości nieruchomości obciążonej tą hipoteką nie może mieć miejsca. Przepis ten należy rozumieć, że podmiot, który został zabezpieczony hipoteką powinien otrzymać takie odszkodowanie jak wynika to z jego roszczenia, ale nie więcej niż wartość rynkowa nieruchomości. Błędny jest zarzut naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy. Uprawnienie do skorzystania z powiększenia odszkodowania konkretyzuje się poprzez działania podjęte przez wywłaszczonego. Tym samym musi on przejawić aktywność, nie tyle polegającą nawet na fizycznym wydaniu działki przez np. wpuszczenie inwestora na teren lub podpisanie stosownych protokołów przekazania legitymujących inwestora do wejścia. Wystarczające w ocenie Sądu będzie także zajęcie stanowiska, że skarżący godzi się na wejście na teren, ale w formie wyrażającej tą akceptację. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł R. O., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a., przez ich wadliwe zastosowanie polegające na nieuznaniu, że organ prowadzący postępowanie wadliwe przyjął, że operat szacunkowy dotyczący ustalenia wartości nieruchomości sporządzony w postępowaniu administracyjnym, określa należycie wartość przedmiotowej nieruchomości, mimo że przy jego sporządzeniu pominięto następujące fakty, dokumenty i okoliczności: a) Uchwałę Rady Miasta S. z 11 marca 1995 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., zgodnie z którym działka nr [...] przeznaczona miałaby być na stację paliw z gastronomią, warsztat samochodowy z zapleczem mieszkalnym; b) złożony przez skarżącego operat szacunkowy dotyczący wskazanej nieruchomości sporządzony dla potrzeb zabezpieczenia kredytu udzielonego skarżącemu przez Powszechną Kasę Oszczędności Bank Polski; c) faktu, iż wciąż toczy się z wniosku skarżącego postępowanie wznowieniowe dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej nieruchomości a jego zakończenie będzie miało bezpośredni wpływ na określenie wartości nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w zw. art. 18 ust. 1e specustawy przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegającą na przyjęciu, że: a) na skarżącym spoczywał ciężar dowodu, że aktywnym zachowaniem skarżący dokonał przekazania nieruchomości, podczas gdy ciężar dowodu w powyższym zakresie spoczywa na organie, b) wobec braku w aktach dowodu na przekazanie w sposób aktywny nieruchomości, że okoliczność przekazania nieruchomości przez skarżącego nie została udowodniona, podczas gdy sam fakt nieprzeszkadzania przez byłego właściciela w przejęciu nieruchomości świadczy o jej wydaniu i dopiero znajdujący się w aktach postępowania dokument świadczący o czynieniu przeszkód w przejęciu nieruchomości mógłby świadczyć o niewydaniu nieruchomości, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, prowadziły bowiem bezpośrednio do wydania skarżonego wyroku; a także naruszenie prawa materialnego: 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1c specustawy, w związku z art. 18 ust. 1b tej ustawy, przez ich: a) wadliwą wykładnię polegającą na zaniechaniu przyjęcia, że art. 18 ust. 1c stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 18 ust. 1b, co prowadziło do zaniechania uznania, że wysokość zabezpieczonej hipoteką wierzytelności w każdym przypadku wyznacza wysokość należnego odszkodowania, a w konsekwencji b) wadliwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu ustalenia wysokości odszkodowania należnego w związku z przejęciem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, której dotyczy postępowanie w wysokości świadczenia głównego wraz z należnymi odsetkami z tytułu umowy kredytu, zawartej między skarżącym oraz PKO BP S.A., które to wierzytelności zabezpieczone były hipoteką na przejętej nieruchomości; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 67 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (przez ich niezastosowanie) w zw. z art. 18 ust. 1c specustawy (przez jego wadliwe zastosowanie), polegające na pominięciu, że ustawodawca nakazał ustalenie odszkodowania za wygaśnięcie hipoteki (w wysokości wierzytelności głównej wraz z odsetkami), która jest prawem do którego powstania wymagane jest jego wpisanie do księgi wieczystej, w odniesieniu do którego to prawa obowiązuje zasada jawności wpisów dotyczących tego prawa czyniąca w szczególności niedopuszczalnym powoływanie się na nieznajomość wpisów w księdze wieczystej dotyczących hipotek, co służy: a) wzmocnieniu ochrony wierzyciela hipotecznego, b) umożliwieniu organowi uprzedniego ustalenia kosztów przejęcia nieruchomości na potrzeby drogi publicznej z uwzględnieniem wynikających z ksiąg wieczystych, i w następstwie również służy c) zapewnieniu organom możliwości pominięcia przy planowaniu przebiegu drogi publicznej nieruchomości na których ustanowione są hipoteki i w następstwie obniżenia kosztów przejęcia na własność nieruchomości przeznaczonych pod drogę, pominięcie czego prowadziło do uznania, że nie jest dopuszczalne, jako stanowiące nadmierne wzmocnienie pozycji wierzyciela hipotecznego kosztem innych uczestników obrotu, ustalenie wysokości odszkodowania należnego w związku z przejęciem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w wysokości świadczenia głównego wraz z należnymi odsetkami, zabezpieczonego hipoteką na przejętej nieruchomości; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1e specustawy przez niewłaściwą wykładnię polegającą na wadliwym uznaniu, że opisane w art. 18 ust. 1 e ustawy zachowanie byłego właściciela polegające na wydaniu nieruchomości musi przybrać postać zachowania aktywnego wyrażającego się w działaniu byłego właściciela (nigdy zaś zaniechaniu działania) i w związku z powyższym jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że nie istnieją przesłanki do zastosowania zwiększenia należnego odszkodowania po 5%; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 154 ust. 1 - 3 u.g.n. przez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na zaniechaniu przyjęcia, że dla ustalenia przeznaczenia oraz sposobu wykorzystywania nieruchomości przejmowanej na własność Skarbu Państwa na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania mają znaczenie nie tylko przeznaczenie nieruchomości wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego, wydanej do dnia przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa decyzji o warunkach zabudowy albo zapisów studium kierunków zagospodarowania przestrzennego albo faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości, ale również inne dokumenty i okoliczności, a mianowicie dokumenty i okoliczności wymienione w pkt 1 skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 18 ust. la specustawy drogowej stanowi, że jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Zaś art. 18 ust. 1b ustawy stanowi, że "Suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Z kolei art. 18 ust. 1c tej ustawy stanowi, że jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami." W tym zakresie zasadą ogólną jest, że "wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego". Powyższe należy uznać za lex generalis. W systematyce ustawy w dalszej kolejności, niż art. 18 ust. 1b przewidujący regułę ogólną znajduje się art. 18 ust. 1c, który swoim zakresem zastosowania obejmuje jedynie sytuację, w której na nieruchomości podlegającej "wywłaszczeniu" ustanowiona jest hipoteka – nie dotyczy on wszystkich ograniczonych praw rzeczowych, ale jedynie hipoteki. Przepis ten stanowi, że w takim wypadku "wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką." Skoro jest to przepis o węższym zakresie zastosowania (dotyczy jedynie hipoteki), i odmiennej dyspozycji (stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką), należy uznać ten art. 18 ust. 1c tej ustawy za lex specialis. Stanowisko, że "takie rozumienie przepisu sprowadzałoby się do większej ochrony ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest hipoteka niż najsilniejszego prawa, jakim jest własność. Właściciel bowiem otrzymywałby słabszą ochronę niż podmiot trzeci, acz zabezpieczony hipoteką jest wadliwe. Sąd mylnie uznał, że właścicielowi przysługiwałaby mniejsza ochrona niż podmiotowi trzeciemu. Przeciwnie wręcz, przyznanie wierzycielowi hipotecznemu odszkodowania w wysokości wierzytelności hipotecznej wraz z odsetkami stanowiłoby o istotnej ochronie właściciela – odszkodowanie stanowiłoby bowiem w istocie spłatę za niego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką co oznacza, że właściciel wywłaszczanej nieruchomości nie będzie musiał ponosić dodatkowych kosztów na cele związane ze spłatą wierzyciela hipotecznego. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Art. ten w zakresie, w którym odsyła do niego przywołany przepis rozporządzenia stanowi, że uwzględnia się przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, w jego braku zaś studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania, decyzję o warunkach zabudowy i, w razie braku powyższych, faktyczny sposób zagospodarowania. Sąd nie uznał, że w istocie wartość nieruchomości określona w operacie sporządzonym dla potrzeb postępowania nie odzwierciedla jej wartości rynkowej. Za powyższym przemawia wycena sporządzona dla potrzeb uzyskania kredytu, który zabezpieczony jest na nieruchomości, której współwłaścicielem był odwołujący. Wartość nieruchomości została oznaczona w nim na znacznie wyższym poziomie niż w operacie sporządzonym dla potrzeb postępowania prowadzonego przez Wojewodę P. Błędnie pominięto ten operat do tej wyceny jako dowodu w postępowaniach organów obu instancji. Wadliwe Sąd przyznał rację organowi II instancji w zakresie stanowiska, zgodnie z którym wadą operatu przedstawionego przez skarżącego było to że przyjęto w nim inne przeznaczenie gruntu niż wynikające z zapisów obowiązującego studium. Sąd pominął fakt, że ów operat sporządzony został w związku z konkretną inwestycją, która miała zostać poczyniona na przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości oraz że, uwzględniając zwłaszcza art. 154 u.g.n. nie można abstrahować od faktu, że w chwili przejęcia istniała realna możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego gruntu. Operat ten został bowiem wydany w szczególności w oparciu o uchwałę Rady Gminy i Miasta w S. z 11 marca gminy S. (przeznaczenie pod stację paliw). Uchwała ta w okresie wydawania operatu była obowiązującą i obowiązkiem organów administracji publicznej było uwzględnienie jej treści w czy to studium, czy to planu miejscowego. Sąd wadliwie uznał, że działka nr geod. [...] powinna zostać wyceniona z uwzględnieniem przeznaczenia określonego w uchwale Rady Gminy i Miasta w S. z 11 marca 1995 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego gminy S. (przeznaczenie pod stację paliw). Wadliwe było w tym zakresie uznanie za zasadny argumentu, że jest to uchwała nie będąca aktem prawa ale pierwszym etapem procedury jego uchwalenia. Wadliwe jest również stanowisko Sądu odnoszące się do niespełnienia przesłanki do zastosowania zwiększenia należnego odszkodowania o 5% na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, bowiem przekazanie nieruchomości na cele związane z budową drogi może nastąpić w każdej formie, byle wystarczająco wyraźnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. 2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, zarzuty odnoszące się do prawa materialnego nie zawsze odpowiadają przesłankom podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Po drugie, zarzutami odnoszącymi się do prawa materialnego próbuje się zwalczyć ustalenia stanu fatycznego sprawy, co jest niedopuszczalne. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. 3. Zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a., przez ich wadliwe zastosowanie, polegające na pominięciu wymienionych w pkt 1 skargi kasacyjnej dokumentów i okoliczności jest chybiony. Wymienione dokumenty i okoliczności pozostają bez znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. I tak, uchwała Rady Miasta S. z 11 marca 1995 r. nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ nie jest aktem normatywnym. Stanowi ona jedynie informację o przeznaczeniu tych terenów w planie miejscowym i wyznacza pewien kierunek działań planistycznych. Zgodnie z prawem pominięto w postępowaniu administracyjnym złożony przez skarżącego operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb zabezpieczenia kredytu, ponieważ został on sporządzony w innym celu i pozostawał w sprzeczności z postanowieniami art. 18 ust. 1 specustawy. Ponadto opierał się na fałszywym założeniu, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania działka nr ew. [...] została przeznaczona pod budowę stacji paliw. Także bez znaczenia pozostaje kwestia wznowienia postępowania o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...]. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji przez organ I instancji (tj. w niniejszej sprawie w dniu [...] grudnia 2011 r.) oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Skoro [...] grudnia 2011 r. dla spornej działki nie została wydana pozytywna decyzja o warunkach zabudowy, późniejsze działania zmierzające do wydania takiej decyzji pozostają bez znaczenia dla ustalenia odszkodowania. 4. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w zw. art. 18 ust. 1e specustawy, ponieważ trafnie Sąd I instancji przyjął, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, że spełnił wymienione w tym ostatnim przepisie przesłanki uzasadniające zwiększenie należnego odszkodowania o 5%. To samo dotyczy również zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1e specustawy przez niewłaściwą wykładnię polegającą na wadliwym uznaniu, że opisane w art. 18 ust. 1 e) ustawy zachowanie byłego właściciela polegające na wydaniu nieruchomości musi przybrać postać zachowania aktywnego wyrażającego się w działaniu byłego właściciela. W przepisie tym wyraźnie stanowi się o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania, to zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. 5. Nie można również podzielić zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1c specustawy, w związku z art. 18 ust. 1b tej ustawy, a także w zw. z art. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, art. 67 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez ich wadliwą wykładnię i zastosowanie, ponieważ wykładnia tych przepisów przyjęta przez skarżącego kasacyjnie jest sprzeczna z przepisami regulującymi zasady wyceny nieruchomości przewidzianymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania co do zasady stanowi jej wartość rynkowa. Ta generalna zasada nie może zaś doznać żadnego ograniczenia w drodze przepisu szczególnego, a wykładnia proponowana przez skarżącego kasacyjnie do tego prowadzi, gdyż utożsamia wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki z wartością rynkową wywłaszczanej nieruchomości. 6. Wreszcie za niemający usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 154 ust. 1 - 3 u.g.n. Zgodnie bowiem z postanowieniami zawartymi w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dlatego też w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68. I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń – wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96, a to właśnie uczynił skarżący kasacyjnie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.