II OSK 534/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 779/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] na rzecz Wojewody Lubuskiego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 5 grudnia 2012 r., II SA/Go 779/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gorzowie Wlkp. w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Lubuskiego w Olsztynie z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącej strony. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda Lubuski rozpoznając odwołanie [...] (dalej także: Inwestor) od decyzji Starosty Słubickiego z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odmawiającej inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw w miejscowości [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że po złożeniu wniosku przez inwestora organ I instancji stwierdził niezgodność zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Słubice dla obrębu Świecko, dla terenu inwestycyjnego przy terminalu, uchwalonego uchwałą Nr XXVII/266/05 Rady Miejskiej w Słubicach z 22 lutego 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego Nr 14 z 2005 r., poz. 288, dalej: plan miejscowy), z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a także z ustawą z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Z tego względu wezwano inwestora o uzupełnienie projektu w przedmiocie obsługi komunikacyjnej działki nr [...] przeznaczonej pod inwestycję oraz oświadczenie zarządcy drogi o możliwości skomunikowania tej działki. Na wezwanie inwestor uzupełnił projekt. Starosta Słubicki decyzją z [...] kwietnia 2012 r. z powołaniem się na dyspozycję art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: uPb) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw – etap 1 budowa pawilonu usługowego w Świecku na działce nr [...]. W ocenie tego organu projekt przewiduje skomunikowanie działki nr [...] przeznaczonej pod inwestycję poprzez działkę nr [...], zaś z ustaleń planu wynikać ma, że obsługa komunikacyjna działek położonych w tym rejonie odbywać się będzie z dróg oznaczonych na rysunku planu symbolem KDW. Działka nr [...] nie posiada funkcji drogi i nie jest skomunikowana z działką drogową, to zaś uzasadniało przyjęcie, że inwestor nie wywiązał się z wezwania do poprawienia projektu. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu inwestor powołując się na konieczność prokonstytucyjnej wykładni także przepisów prawa miejscowego eksponował nakaz poszanowania prawa własności nieruchomości oraz respektowania prawa do wykorzystania działki nr [...] na cele inwestycyjne. Gmina Słubice wyraziła zgodę na wykorzystane na cele komunikacyjne działki nr [...], nadto wdrożono prace mające na celu zmiany miejscowego planu. Postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. Wojewoda Lubuski stwierdził niedopuszczalność odwołania, jednakże własnym postanowieniem z [...] lipca 2012 r. wydanym w warunkach autokontroli, w następstwie wniesienia skargi sądowoadministracyjnej, zostało ono uchylone. Wojewoda Lubuski rozpoznając wniesione odwołanie podzielił stanowisko Starosty Słubickiego. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie wojewoda wskazał, że mimo zgody Burmistrza Słubic na wykorzystanie działki nr [...] na cele drogowe, drogi faktycznie nie ma tam urządzonej, zaś ustalenia planistyczne wykluczać mają zgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym. Działka nr [...] nie ma statusu drogi publicznej. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył do WSA w Gorzowie Wlkp. [...], kwestionując stanowisko wojewody, do skargi dołączono dokument, z którego wynikać ma, że działka nr [...] stanowi drogę. Wojewoda Lubuski wnosząc o oddalenie skargi zwrócił uwagę, że działka nr [...] nie ma statusu drogi publicznej, graniczy z działką nr [...], stanowiącą drogę krajową. Na inwestora nałożono obowiązek przedłożenia od zarządcy drogi krajowej oświadczenia w zakresie zapewnienia dojazdu do drogi krajowej poprzez zjazd z działki nr [...]. Takiego oświadczenia mimo wezwania przez starostę, inwestor nie przedstawił. W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Gorzowie Wlkp. przytaczając treść art. 35 ust. 1 i 3 uPb stwierdził, że na organach, zgodnie z przepisami art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) spoczywał obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Analizując treść § 6 pkt 4 planu miejscowego sąd wojewódzki stwierdził, że nie ma sprzeczności pomiędzy przyjętym w projekcie rozwiązaniem obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji a ustaleniami planu. Działka nr [...] przylegająca do działki inwestora oznaczona jest na rysunku planu, jako [...] – tereny dróg wewnętrznych ogólnodostępnych, z wypisu gruntów wynika, że jest to teren Skarbu Państwa i użytkowany jest jako droga. Nie ma tu znaczenia w ocenie sądu a quo, czy rzeczywiście droga na działce nr [...] jest zbudowana, zaś z planu wynika jedynie, że komunikacja ma odbywać się nie tyle poprzez drogi gminne, ile od strony ulic oznaczonych na rysunku planu symbolem KDW. Stanowisko organów naruszać ma przeto dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb, to zaś nakazywało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa) uchylić obie decyzje. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wojewoda Lubuski zarzuca: 1) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez uwzględnienie skargi, mimo że postępowanie nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, a w szczególności wskutek przyjęcia, że decyzja organu odwoławczego naruszała przepis art. 77 § 1 K.p.a., 2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 6 ust. 1 pkt 4 planu miejscowego poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że sposób komunikacji objętej zamiarem inwestycyjnym nieruchomości – dz. nr [...] poprzez działkę nr [...] oznaczoną na rysunku planu jako [...], nie stanowi naruszenia planu miejscowego. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wlkp., a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew ustaleniom sądu wojewódzkiego działka nr [...] nie jest oznaczona na rysunku planu miejscowego symbolem [...] i nie jest skomunikowana z drogą KG 2, jako terenem drogi głównej. Z części rysunkowej planu wynikać ma, że obie działki leżą w konturze P8, który ma dostęp do drogi głównej KG 2 od strony ulic oznaczonych symbolem KDW. Ten stan faktyczny potwierdzać ma sam inwestor w odwołaniu przywołując, że działka nr [...] jest dostępna z działki nr [...] poprzez węzeł komunikacyjny drogi krajowej. Działka inwestora winna być skomunikowana poprzez działki nr [...],[...] i [...] należące do innego podmiotu prywatnego. Skoro dopiero w opracowaniu są pożądane przez inwestora zmiany planu miejscowego to chybione ma być stanowisko sądu I instancji o podjęciu odmownej decyzji bez głębszej analizy stanu faktycznego sprawy. Zasadnie organy przyjęły, że działka inwestora nie ma dostępu do drogi publicznej. Z tego względu WSA w Gorzowie Wlkp. naruszyć miał wskazany przepis prawa materialnego wskutek błędnego jego zastosowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. występujący w imieniu inwestora wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie tym wyeksponowano, że WSA w Gorzowie Wlkp. z udziałem tych samych stron orzekał w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr [...] i wyrokiem z 11 października 2012 r., II SA/Go 621/12 zaprezentowano argumentację identyczną z obecną, gdy chodzi o kwestie zgodności zaproponowanej obsługi komunikacyjnej działek przeznaczonych na cele inwestycyjne. Wyrok powyższy się uprawomocnił, a Wojewoda Lubuski nie zwalczał tam ujawnionych motywów rozstrzygnięcia sądu wojewódzkiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd w tej sprawie nie jest związany wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z 11 października 2012 r., II SA/Go 621/12, albowiem nie zapadł on w granicach tej samej sprawy. Ocena zasadności zarzutów skargi kasacyjnej w ocenie orzekającego Sądu sprowadza się do oznaczonego zastosowania przepisu prawa materialnego - § 6 pkt 4) planu miejscowego. Wedle cyt. § 6 pkt 1 planu miejscowego wyznaczono m. in. teren oznaczony symbolem P-8, w którym położona jest działka przeznaczona pod inwestycję, dla którego dopuszczalne jest przeznaczenie m. in. pod stacje paliw płynnych i gazowych. W § 6 pkt 4) planu miejscowego zawarto ustalenie, wedle którego "zasady obsługi komunikacyjnej od strony ulic oznaczonych na rysunku planu symbolem KDW na warunkach zgodnie z przepisami odrębnymi". WSA w Gorzowie Wlkp. w zaskarżonym wyroku przyjął, że skoro planowana inwestycja zlokalizowana jest na działce nr [...], a ona poprzez działkę o nr ewid. [...] na rysunku planu oznaczoną jako [...], skomunikowana jest z drogą KG 1. Zgodnie z rejestrem gruntów dz. nr ewid. nr [...] stanowić ma własność Skarbu Państwa i użytkowana jest jako droga. Tym samym w ocenie sądu wojewódzkiego nie ma sprzeczności między przyjętym w projekcie budowlanym sposobem komunikacji, a ustaleniami planu miejscowego. Poglądu powyższego nie sposób podzielić. Przede wszystkim nie wiadomo, na podstawie jakiego dokumentu sąd wojewódzki przyjął przeznaczenie działki nr [...], skoro akta sprawy w istocie nie zawierają wypisu z rejestru gruntów. Z uzasadnienia wyroku sądu a quo wynikać ma, że wypis taki przedstawiła skarżąca spółka na etapie postępowania sądowego. Tymczasem z lektury akt sądowych wynika, że do skargi inwestor dołączył szkic, który ma obrazować położenie działek, w tym działki nr [...] (k. 5 akt sądowych). Na szkicu tym, nie zaopatrzonym w żaden podpis, ani pieczęć urzędową, działka nr [...] opatrzona jest adnotacją "Gmina" i "droga nr [...]". Sąd I instancji pominął okoliczność, że zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr193, poz. 1287 ze zm.), to starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym. Umknęło mu także, iż z brzmienia § 52 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454 ze zm.)wynika, że wyrys i wypis z rejestru gruntów muszą spełniać oznaczone wymogi, aby można potraktować je za dokument urzędowy. Z rysunku planu znajdującego się w aktach wynika, że strefa P-8 graniczy z jednej strony z drogą KG-2, z drugiej z drogą [...], zaś z trzeciej z konturem IT-5. Wbrew zatem stanowisku WSA w Gorzowie Wlkp. ani działka nr [...] nie jest oznaczona symbolem [...], ani nie przylega ona do drogi KG-1, z którą w żaden sposób nie jest skomunikowana. Potwierdzać to zdaje się zresztą treść pisma Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Zielonej Górze z 9 maja 2012 r. (k. 6 akt sądowych), z którego wynika, że nie ma możliwości wykonania zjazdu publicznego z działek nr [...] i nr [...]. Zapewnienie dojazdu ma być realizowane z istniejącego zjazdu publicznego do drogi krajowej nr 29. Zdawał sobie sprawę z tego sam inwestor, którego pełnomocnik w piśmie z 6 marca 2012 r. przyznawał fakt braku skomunikowania działki nr [...] z drogą publiczną (k. 7 akt administracyjnych). Ponadto w dołączonym przez inwestora projekcie wskazano na s. 27 m. in., że działka nr [...] przylega do wewnętrznej drogi gminnej nr [...], "która obecnie jest w trakcie zmiany w miejscowym planie z możliwością połączenia z drogą krajową nr 29". W projekcie tym zamieszczono ponadto kopię uchwały Nr VI/51/2011 Rady Miejskiej w Słubicach z 31 marca 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Słubice, obręb Świecko dla terenu inwestycyjnego przy terminalu (k. 98 projektu). Z uzasadnienia do tej uchwały wynika, że jej motywem było umożliwienie oznaczenia działki nr [...], jako terenu komunikacyjnego (k. 99 projektu). Z powyższych dowodów zamieszczonych w aktach sprawy wynika, że zaproponowany w projekcie sposób skomunikowania działki nr [...], przeznaczonej pod projektowaną inwestycję jest sprzeczny z ustaleniami § 6 pkt 4) planu miejscowego. Jak wynika z art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., Nr 647 ze zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Wedle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i sprost.) akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego. Niewątpliwie ustalenia planu miejscowego stanowią przepisy "prawa materialnego". Zasadny jest przeto zarzut naruszenia ujęty w dyspozycji art. 174 pkt 1 Ppsa, albowiem sąd wojewódzki niewłaściwie zastosował przepis prawa materialnego. Uzasadniony jest także drugi z zarzutów, sprowadzający się do bezpodstawnego przypisania organowi naruszenia przepisu art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji przyjęcia przez sąd I instancji, że w sprawie administracyjnej doszło do naruszenia, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Nie można zgodzić się z sądem wojewódzkim, że organ odwoławczy bez głębszej analizy stanu faktycznego przyjął sprzeczność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zarzut ten sformułowano w zakwestionowanym wyroku lakonicznie. Nie wskazano w nim bowiem, jakie to inne dowody organy winny przeprowadzić, aby prawidłowo pod względem proceduralnym sprawę rozpoznać. Te okoliczności legły u podstaw przekonania, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem przepisów, o jakim mowa w art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa, z tych względów na zasadzie art. 185 § 1 Ppsa należało wyrok uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wlkp. Ponownie rozpoznając sprawę sąd wojewódzki będzie miał na uwadze prawidłowość zastosowania przepisu § 6 pkt 4) planu miejscowego. Uwzględnienie skargi kasacyjnej uzasadnia zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Wojewody Lubuskiego od skarżącego - [...], w kwocie 500 zł, na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.