I OSK 2926/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Pcim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt III SAB/Kr 11/15 w sprawie ze skargi G. T. na bezczynność Wójta Gminy Pcim w przedmiocie postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt III SAB/Kr 11/15, po rozpoznaniu skargi G. T., zobowiązał w pkt I Wójta Gminy Pcim do wydania aktu w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 18 listopada 2013 r. w postępowaniu o rozgraniczenie w terminie 2 miesięcy od doręczenia akt organowi, stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy Pcim miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz wymierzył w pkt III organowi grzywnę w wysokości 2.000 zł. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 18 listopada 2013 r. G. T. wystąpiła do Wójta Gminy Pcim o wszczęcie postępowania rozgraniczającego działki nr [...], stanowiącej jej własność od działki nr [...] będącej drogą gminną. W dniu 10 marca 2014 r. strona wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie zażalenie na bezczynność Wójta Gminy Pcim polegającą na niepodjęciu przez ten organ działań w celu załatwienia wniosku z dnia 18 listopada 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie uznało zażalenie na bezczynność Wójta Gminy Pcim za uzasadnione i wyznaczyło temu organowi dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy. Pismem z dnia 26 stycznia 2015 r. G. T. zwróciła się do Wójta Gminy Pcim z prośbą o udzielenie informacji na jakim etapie znajduje się załatwienie sprawy z wniosku złożonego w dniu 18 listopada 2013 r. Pismem z dnia 13 lutego 2015 r. Wójt Gminy Pcim zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy – do 13 kwietnia 2015 r. z powodu skomplikowanego charakteru sprawy, wynikającego z trudności w ustaleniu kręgu stron przedmiotowego postępowania. Pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. G. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy Pcim, zarzucając naruszenie art. 8, 12, 35 § 1 oraz 36 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Wójt Gminy Pcim otrzymał postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz z aktami w dniu 17 września 2014 r., a więc dwumiesięczny termin załatwienia sprawy upłynął w dniu 17 listopada 2014 r. W tym terminie organ nie zawiadomił skarżącej o przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy, czym naruszył art. 36 k.p.a., ani nie podjął żadnych działań w celu rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pcim wniósł o umorzenie postępowania ze względu na uwzględnienie w całości skargi na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie organ stwierdził, że ocena czynności prowadzonych w sprawie, przeprowadzona w ramach samokontroli, jest jednoznacznie negatywna i wskazuje, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 12 § 1 k.p.a. i w efekcie do bezczynności organu. Równocześnie organ poinformował, że w sprawie ustalany jest obecnie krąg stron postępowania, jednak są to czynności czasochłonne z uwagi na nieuregulowany od lat stan wieczysto-księgowy, który nie odpowiada rzeczywistemu stanowi prawnemu. Na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. skarżąca przedłożyła do akt sprawy kolejne zawiadomienie o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 21 czerwca 2015 r. Przedłożyła również do akt sprawy pisma z dnia 19 marca 2015 r. informujące, że organ prowadzi postępowanie ustalające krąg stron postępowania. Skarżąca podała również, iż Wójt Gminy Pcim ustnie poinformował ją, że nie dopuści do rozgraniczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę wskazał, że postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości zostało uregulowane w rozdziale VI ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Art. 30 ust. 1 tej ustawy przewiduje, że wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Pierwsza faza postępowania o rozgraniczenie nieruchomości toczy się przed właściwym organem administracji na podstawie przepisów rozdziału VI ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (jako lex specialis), a w zakresie w niej nieuregulowanym, na podstawie przepisów k.p.a. (jako lex generalis). W związku z tym w sprawach tych mają zastosowanie przepisy k.p.a. w zakresie, w jakim ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje regulacji szczególnej. Jedną z takich odrębności jest obowiązek wydania przez organ postanowienia o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Postanowienie to, zgodnie z § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453), jest niezbędnym elementem dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości. Wójt Gminy Pcim do dnia orzekania nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie ani też nie wydał decyzji o rozgraniczeniu działek. Postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego nie zostało wydane także w terminie wyznaczonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, tj. do dnia 17 listopada do 2014 r. Organ I instancji zawiadomił skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na 13 kwietnia 2015 r., pismem z dnia 13 lutego 2015 r., czyli po wniesieniu przez skarżącą skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność. Wójt Gminy Pcim w odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 16 lutego 2015 r. wskazał, że czynności w sprawie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego trwają tak długo ze względu na skomplikowany ich charakter oraz nieprawidłowości w czynnościach wykonywanych przez upoważnionego inspektora do początku 2015 r. Skarżąca na rozprawie przedłożyła kolejne zawiadomienie o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 21 czerwca 2015 r. oraz pisma z dnia 19 marca 2015 r. informujące o tym, że Wójt Gminy Pcim prowadzi postępowanie ustalające krąg stron postępowania. Skarżąca podała również, że Wójt Gminy Pcim ustnie poinformował ją, iż nie dopuści do rozgraniczenia. W ocenie Sądu wskazane okoliczności prowadzą do wniosku, że Wójt Gminy Pcim dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", ponieważ nie wszczął postępowania rozgraniczeniowego, mimo że wniosek G. T. nie zawierał braków formalnych, które wymagałyby usunięcia, a bez których nie byłoby możliwe wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego i nie przeprowadził tego postępowania w terminie wskazanym w ustawie. Brak rozpatrzenia wniosku, złożonego w listopadzie 2013 r., zdaniem Sądu, stanowi rażące naruszenie przepisów k.p.a., regulujących terminy załatwiania spraw. Odnosząc się do wniosku Wójta Gminy Pcim o umorzenie postępowania na zasadzie art. 54 § 3 P.p.s.a. w związku z uwzględnieniem przez niego skargi w całości, Sąd zwrócił uwagę, że uwzględnienie w ramach autokontroli w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. skargi na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–3 powinno oznaczać wydanie stosownej decyzji administracyjnej lub postanowienia w postępowaniu jurysdykcyjnym. W związku z tym Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do uwzględnienia skargi przez organ I instancji, nie ma więc podstaw do umorzenia postępowania sądowego zainicjowanego tą skargą. W związku z powyższym Sąd uznał skargę na bezczynność Wójta Gminy Pcim za zasadną i wyznaczył temu organowi termin dwumiesięczny do załatwienia wniosku skarżącej, biorąc pod uwagę przesłankę szczególnego skomplikowania sprawy w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. w ustaleniu kręgu stron tego postępowania. Biorąc pod uwagę znaczne przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy i wielomiesięczny okres niepodejmowania przez organ żadnych działań w sprawie, Sąd uznał, że bezczynność Wójta Gminy Pcim miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. orzekł jak w pkt II sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy Pcim, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik postępowania, a to art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo zaktualizowania się przesłanek do umorzenia postępowania w związku z bezprzedmiotowością postępowania. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że organ w odpowiedzi na skargę z dnia 16 lutego 2015 r. uwzględnił w całości skargę skarżącej, przyznając jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy tym, na zasadzie art. 54 § 3 P.p.s.a., organ wydał w dniu [...] lutego 2015 r. stosowną decyzję opierając się na dokumentach przekazanych przez stronę. Postępowanie w sprawie skarżącej toczy się nadal, a jego charakter (postępowanie rozgraniczeniowe) zobowiązuje organ do ustalenia pełnego kręgu uczestników. Skomplikowany stan faktyczny, zdaniem organu, uprawniał do przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Sąd I instancji błędnie przyjął, że pomimo uznania skargi i dokonywania przez organ czynności mających na celu ustalenie kręgu uczestników (o czym organ informował skarżącą pismem z dnia 19 marca 2015 r.), organ pozostawał w bezczynności. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji celem umorzenia postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Natomiast wynikająca z przepisu art.183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 P.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a., nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie sądowoadministracyjne, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie chodzi zatem o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie. Sprawa sądowoadministracyjna może się zakończyć m.in. na skutek uwzględnienia skargi przez organ administracji w trybie autokontroli. Takie stanowisko nie budzi zastrzeżeń w odniesieniu do postępowań ze skargi na określone działanie (akt lub czynność) i ma także zastosowanie w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi na bezczynność. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe także w przypadku wydania przez organ administracji aktu, bądź też dokonania czynności po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Wobec tego, gdy w wyniku skargi na bezczynność organ wyda żądany akt lub dokona wnioskowanej czynności, to wystąpienie takiej okoliczności jest wystarczającym powodem, dla którego należy umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. uwzględniono w całości skargę G. T., przyznając jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Zgodnie z brzmieniem art. 54 § 3 P.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Uwzględnienie skargi w całości sprowadza się do skorygowania zaskarżonego działania w kierunku pożądanym przez skarżącego. Organowi korzystającemu z art. 54 § 3 P.p.s.a. wolno uczynić tylko to, co wynika z żądania strony. Zadośćuczynienie żądaniu, w rozumieniu tego przepisu, to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniami strony. Oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07, Lex nr 355665). W przypadku skargi na bezczynność organu przez "uwzględnienie skargi w całości" należy rozumieć sytuację, w której organ wydaje akt lub dokonuje czynności, przy czym bez znaczenia jest fakt, czy treść tego zachowania organu jest zgodna z żądaniem skarżącego. Przez to zachowanie organ przestaje bowiem tkwić w bezczynności, a tym samym zostaje osiągnięty cel skargi. Podobnie w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie "uwzględnieniem skargi w całości" będzie sytuacja, w której organ rozstrzygnie sprawę co do istoty. Przy czym bez znaczenia pozostaje fakt, czy treść tego rozstrzygnięcia będzie zgodna z żądaniem sformułowanym przez skarżącego. Wydając merytoryczne rozstrzygnięcie, organ zakończy bowiem postępowanie w sprawie, a tym samym zostanie osiągnięty cel skargi, jakim jest przymuszenie organu do rozstrzygnięcia sprawy i zakończenia przewlekłego postępowania (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 332). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść art. 54 § 3 P.p.s.a. nie budzi wątpliwości i wynika z niego jednoznacznie, że organ jest uprawniony zastosować powołany przepis tylko w takiej sytuacji, w której orzeka co do istoty żądania. W konsekwencji umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w związku z wydaniem decyzji w trybie autokontroli, może nastąpić jedynie w przypadku wydania przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia. Tymczasem w okolicznościach sprawy nie można uznać, że Wójt Gminy Pcim uwzględnił w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. żądanie G. T. zawarte we wniosku z dnia 18 listopada 2013 r. Celem skarżącej było przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, a zatem obowiązkiem organu było wydanie decyzji merytorycznej w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Zestawienie treści stanowiska skarżącej z treścią decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. prowadzi do wniosku, że organ nie rozpoznał sprawy, pomimo że powołał się na instytucję autokontroli. W świetle powyższego prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Wójta Gminy Pcim do wydania aktu w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 18 listopada 2013 r. oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również grzywna we wskazanej wysokości odpowiada zarówno stopniowi zawinienia, jak też działaniom podejmowanym przez organ. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.