II GW 3/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Ministra Środowiska z dnia 29 stycznia 2015 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego strona przeciwna Marszałek Województwa D. przedmiot sprawy: rozpoznanie wniosku o zatwierdzenie dokumentacji hydrogeologicznej postanawia: wskazać Marszałka Województwa D. Minister Środowiska pismem z dnia 29 stycznia 2015 r. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa D. oraz Ministrem Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. G. N. i G. S.A. o zatwierdzenie "Dokumentacji hydrologicznej określającej warunki hydrogeologiczne w związku z zamierzonym wtłaczaniem wód złożowych do utworów czerwonego spągowca złoża gazu ziemnego Z.". W uzasadnieniu Minister wskazał, że P. G. N. i G. S.A. wnioskiem z dnia 26 listopada 2014 r. wystąpiło o zatwierdzenie dokumentacji hydrologicznej, który to wniosek został następnie przekazany przez Marszałka Województwa D. Ministrowi Środowiska jako organowi pierwszej instancji właściwemu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Jako podstawę przekazania wniosku Marszałek podał art. 161 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 613, dalej: p.g.g.). Minister Środowiska w motywach podniósł, że przepis art. 161 ust. 3 pkt 1 p.g.g., został zmieniony ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1133), która weszła życie 1 stycznia 2015 r. Zgodnie z nowym brzmieniem przywołanego przepisu, do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi dotyczące złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy oraz warunków hydrogeologicznych w związku z projektowaniem odwodnień tych złóż, wtaczaniem wód pochodzących z takich odwodnień do górotworu a także w związku z wtłaczaniem do górotworu, powstałych przy wydobywaniu tych kopalin wód złożowych. Wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w zakresie zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznych oraz dokumentacji geologiczno – inżynierskich, a także projektów robót geologicznych na podstawie, których zostały one wykonane, zastosowanie mają dotychczasowe przepisy dotyczące właściwości organów. W brzmieniu przed nowelizacją do ministra właściwego do spraw środowiska jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji należały sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 oraz warunków hydrogeologicznych w związku z projektowaniem odwodnień tych złóż i wtłaczaniem wód pochodzących z takich odwodnień do górotworu. Minister podkreślił, że spółka złożyła wniosek przed nowelizacją, kiedy nie był on organem właściwym w sprawach z zakresu dokumentacji dotyczącej zamierzonego wtłaczania wód złożowych do horyzontu czerwonego spągowca. Przedłożona przez spółkę dokumentacja określała natomiast warunki hydrogeologiczne w związki z zamierzonym wtłaczaniem wód złożowych do utworów czerwonego spągowca złoża gazu ziemnego. Dokumentacja ta nie została wskazana w art. 161 ust. 3 pkt 1 p.g.g., w brzemieniu w dacie składania wniosku, a który zdaniem Ministra należało interpretować literalnie wobec tego, że jest on wyjątkiem od reguły, iż organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa. Oznacza to, że zatwierdzenie dokumentacji nie należało do właściwości Ministra Środowiska. Wskazał ponadto, że udzielona koncesja na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża "Z.", która w ocenie Marszałka również przesądzała o jego niewłaściwości w rozpoznaniu wniosku, nie została wymieniona w art. 160 p.g.g. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu zadania związane z dokumentacjami geologicznymi wykonują te organy administracji geologicznej, które udzieliły odpowiednio koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny albo na poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, które zatwierdziły projekt robót geologicznych lub którym przedłożono projekt robót geologicznych, który nie podlega zatwierdzeniu. Marszałek Województwa D. w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniósł o wskazanie Ministra Środowiska jako organu właściwego do rozpoznania wniosku P. G. N. i G. S.A. o zatwierdzenie "Dokumentacji hydrologicznej określającej warunki hydrogeologiczne w związku z zamierzonym wtłaczaniem wód złożowych do utworów czerwonego spągowca złoża gazu ziemnego Z.". Marszałek w uzasadnieniu, przywołując treść art. 88 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 93 ust. 2 oraz art. 160 i 161 p.g.g. wskazał, że ustawa jako zasadę przyjęła, że marszałek województwa jest organem administracji geologicznej pierwszej instancji. Wyjątek od tej zasadny przewidziano w art. 161 ust. 2 i 3 ustawy, w zakresie spraw związanych z zatwierdzeniem projektów robót geologicznych i dokumentacjami geologicznymi, które należą do właściwości starosty lub ministra właściwego do spraw środowiska. Marszałek zwrócił uwagę na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013 r., o sygnaturze II GW 17/12, w którym stwierdzono, że "ustawodawca w art. 161 p.g.g. przyjął zasadę, że ten sam organ, który jest właściwy do udzielenia koncesji jest organem administracji geologicznej pierwszej instancji w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi". W ocenie organu, to Minister Środowiska jest organem właściwym do wydania decyzji dotyczącej złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 p.g.g., dotyczących poszukiwania lub rozpoznawania tych złóż, wydobywania kopalin z tych złóż oraz zatwierdzania projektów robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznych dotyczących tych złóż. Wobec tego, skoro dokumentacja hydrologiczna jest rodzajem dokumentacji geologicznej, to organem właściwym do jej zatwierdzenia, jeśli dotyczy ona złoża kopaliny, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, jest właśnie Minister Środowiska. Przedłożona do zatwierdzenia dokumentacja hydrogeologiczna dotyczyła gazu ziemnego, złoża wymienionego w art. 10 ust. 1 p.g.g. i sporządzona została w celu rozszerzenia koncesji z dnia 21 czerwca 1993 r. na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża "Z." o możliwości zatłaczania do horyzontu czerwonego spągowca wód złożonych, wydobywanych wraz z gazem ziemnym z permskich utworów geologicznych. Taki stan powodował w ocenie Marszałka, że organem właściwym do jej zatwierdzenia jest Minister Środowiska. Odnosząc się do zmiany treści art. 161 ust. 3 pkt 1 p.g.g. Marszałek uznał, że miała ona charakter redakcyjny, nierozszerzający faktycznie zakresu właściwości rzeczowej Ministra Środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 613 ze zm.) wyniki prac geologicznych, wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem przedstawia się w dokumentacji geologicznej. Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 2 pkt 2 tej ustawy dokumentację geologiczną stanowi dokumentacja hydrogeologiczna, którą stosownie do art. 93 ust. 2, zatwierdza w drodze decyzji właściwy organ administracji geologicznej. Powołany przepis art. 93 ust. 2 prawa geologicznego i górniczego z 2011 r. stanowi materialnoprawną podstawę do załatwienia przez właściwy organ określonej wnioskiem Spółki sprawy administracyjnej. Wniosek o zatwierdzenie dokumentacji hydrogeologicznej spółka złożyła w dniu 26 listopada 2014 r., a dokumentacja opracowana została na podstawie przepisów wykonawczych do prawa geologicznego i górniczego z 2011 r. Zacytowany już uprzednio art. 93 ust. 2 prawa geologicznego i górniczego z 2011 r. stanowi o zatwierdzeniu w drodze decyzji dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej. Organami administracji geologicznej są minister właściwy do spraw środowiska, marszałkowie województw i starostwie (art. 156 ust. 1 ustawy). Właściwość rzeczową tych organów wyznacza odpowiednio art. 160 i 161 prawa geologicznego i górniczego. Stosownie do art. 160 zadania związane z dokumentacją geologiczną wykonują te organy administracji geologicznej, które udzieliły koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny, zatwierdziły projekt robót górniczych lub którym przedłożono projekt robót geologicznych, który nie podlega zatwierdzeniu. Z kolei art. 161 ust. 1 ustanawia marszałka województwa organem administracji geologicznej pierwszej instancji, za wyjątkiem spraw określonych w ust. 2 i 3. W powołanych w tym przepisie jednostkach redakcyjnych określone są sprawy związane z zatwierdzeniem projektów robót dokumentacji geologicznej oraz dokumentacjami geologicznymi należące odpowiednio do właściwości starosty - ust. 2 - lub ministra właściwego do spraw środowiska - ust. 3. Regulacja zawarta w art. 161 ust. 2 i 3 u.p.g.g. ma charakter szczególny (wyjątkowy) w stosunku do reguły wyrażonej w treści art. 161 ust. 1 tej ustawy. Za stanowiskiem wyrażonym w doktrynie i judykaturze przyjąć należy, iż jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 555/13). W swoim piśmie z dnia 10 grudnia 2014 r. Marszałek Województwa D. jako podstawę przekazania sprawy Ministrowi wskazał art. 161 ust. 3 pkt 1 u.p.g.g. Podkreślić należy, iż przepis ten został zmieniony ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1133), która to zmiana weszła w życie 1 stycznia 2015 r. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, oraz warunków hydrogeologicznych w związku z projektowaniem odwodnień tych złóż, wtłaczaniem wód pochodzących z takich odwodnień do górotworu, a także w związku z wtłaczaniem do górotworu, powstałych przy wydobywaniu tych kopalin, wód złożowych. Jednak, jak słusznie zauważył Minister w swoim wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w tej sprawie, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1133), do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zmieniającej (tj. dniem 1 stycznia 2015 r.) w zakresie zatwierdzania dokumentacji hydrogeologicznych oraz dokumentacji geologiczno-inżynierskich, a także projektów robót geologicznych, na podstawie których zostały one wykonane, stosuje się dotychczasowe przepisy dotyczące właściwości organów. Jak wynika z akt niniejszej sprawy wniosek PGNiG S.A. wpłynął do Marszałka Województwa D. przed dniem 1 stycznia 2015 r., a zatem przed zmiana stanu prawnego. Zgodnie z treścią art. 161 ust. 1 pkt 1 u.p.g. i g., w brzmieniu obowiązującym w dacie wpłynięcia wniosku Spółki, do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące złóż kopalin; o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, oraz warunków hydrogeologicznych w związku z projektowaniem odwodnień tych złóż i wtłaczaniem wód pochodzących z takich odwodnień do górotworu. Zgodnie z tego treścią przepisu Minister Środowiska nie był właściwy przed nowelizacją (czyli przed 1 stycznia 2015 r.) w sprawach z zakresu dokumentacji powstałej w związku z zamierzonym wtłaczaniem wód złożowych do horyzontu czerwonego spągowca. Przedłożona natomiast przez Spółkę dokumentacja określa warunki hydrogeologiczne w związku z zamierzonym wtłaczaniem wód złożowych do utworów czerwonego spągowca złoża gazu ziemnego Załęcze. Ma rację zatem Minister, iż dokumentacja ta nie została wskazana w art. 161 ust. 3 pkt 1 ustawy (w brzmieniu z chwili złożenia wniosku), który należy interpretować literalnie w związku z tym, iż jest wyjątkiem od reguły, że organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa. W związku z powyższym jej zatwierdzenie nie należy do właściwości Ministra Środowiska. Powołując się na art. 161 ust. 3 pkt 1 ustawy Marszałek Województwa D. wskazał, iż w niniejszej sprawie została wydana koncesja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża "Załęcze". Zgodnie z art. 160 ustawy zadania związane z dokumentacjami geologicznymi wykonują te organy administracji geologicznej, które udzieliły odpowiednio koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny albo na poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, które zatwierdziły projekt robót geologicznych lub którym przedłożono projekt robót geologicznych, który nie podlega zatwierdzeniu. Rację na Minister, iż przywołana przez Marszałka Województwa D. koncesja na wydobywanie nie jest wymieniona w art. 160 ustawy, a zatem argument ten nie znajduje potwierdzenia w przywołanych przepisach prawa. W konsekwencji przyznanie ww. koncesji na wydobywanie przez Ministra nie skutkuje uznaniem Ministra Środowiska na podstawie art. 160 ustawy za organ właściwy w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) postanowiono jak w sentencji.