II SAB/Wa 1036/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Kołodziej, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Polskich Inwestycji Rozwojowych S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Polskie Inwestycje Rozwojowe S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego A. C. z dnia [...] września 2014 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Polskich Inwestycji Rozwojowych S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego A. C. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] września 2014 r. A.C. zwrócił się do Zarządu Polskich Inwestycji Rozwojowych S.A .z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej i wskazując na przepisy art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 zd. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej wniósł o udzielenie następujących informacji: 1. W jakiej wysokości wypłacono (lub wypłacona zostanie zgodnie z umową) odprawę dla odwołanego Prezesa Zarządu Polskich Inwestycji Rozwojowych S.A., M.G., 2. Jakie jest według zawartych umów miesięczne wynagrodzenie członków zespołu inwestycyjnego Polskich Inwestycji Rozwojowych SA oraz jakie było ich łączne wynagrodzenie brutto wypłacone w 2013 r.: - M.G. (Prezesa Zarządu) - M.L. (Wiceprezesa) - P.S. (Członka Zarządu) - J.B. (Dyrektora Inwestycyjnego) - M.P. (Dyrektora Inwestycyjnego) - P.S. (Dyrektora Inwestycyjnego) - J.O. (Menadżera Inwestycyjnego) - D.S. (Menadżera Inwestycyjnego) - K.P. (Menadżera Inwestycyjnego) - P.A. (Głównego Inżyniera) - M.P. (Starszego Analityka) - P.B. (Analityka) - S.Z. (Analityka) W odpowiedzi na wniosek, Zarząd Polskich Inwestycji Rozwojowych S.A. pismem z dnia 3 października 2014 r. poinformował zainteresowanego, że informacje o wynagrodzeniach pracowników Spółki nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a Spółka nie ma obowiązku ich udostępniania. Wskazał, iż informacja o wynagrodzeniach pracowników Spółki nie jest informacją odnoszącą się do władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, tzn. nie jest informacją publiczną w znaczeniu nadanym temu pojęciu w art. 61 Konstytucji RP i tym samym nie zachodzi obowiązek jej ujawnienia. Ponadto podniesiono, że na gruncie ustawy o wynagrodzeniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi z dnia 3 marca 2000 r. (Dz. U. Nr 26, poz. 306 ze zm.) obowiązek ujawnienia informacji na temat wynagrodzeń nie dotyczy wynagrodzeń członków Zarządu Spółki, z którymi zawarto kontrakty menadżerskie, co do warunków rozwiązania umowy z prezesem M.G., obowiązujący kontrakt menadżerski objęty jest klauzulą poufności, a jej naruszenie, w świetle obowiązującego prawa, mogłoby się wiązać z negatywnymi konsekwencjami dla każdej tego kontraktu. Postanowienia umów pozostałych członków Zespołu Inwestycyjnego objęte są również klauzulą poufności na podobnych zasadach. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. A.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Polskich Inwestycji Rozwojowych S.A., reprezentowanych przez członków Zarządu Spółki: M.L. i P.S. polegającą na nieudzieleniu informacji żądanej wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. Wskazał, iż do chwili wniesienia skargi zarząd Spółki nie udzielił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, wymaganej art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniósł, iż skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Polskie Inwestycje Rozwojowe S. A. (dalej: "PIR S.A." lub "Spółka") wniosły o jej oddalenie, podnosząc i rozwijając argumentację przedstawioną w piśmie z dnia 3 października 2014 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Spółki nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie jest organem władzy publicznej czy osobą pełniącą funkcję publiczną, ani żadnym z podmiotów wymienionych w art. 61 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 pkt 1- 5 u.d.i.p., a zatem podmiotem, który jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Spółka nie jest także podmiotem wykonującym zadania publiczne. Działalność "innych osób prawnych" może być bowiem przedmiotem informacji publicznej jedynie w takim zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej oraz jednocześnie gospodarują mienieniem komunalnym lub majątkiem skarbu Państwa (majątkiem publicznym). Natomiast Spółka nie powstała w drodze ustawy, ani też żadna ustawa nie nakłada na Spółkę obowiązku realizowania jakichkolwiek zadań publicznych. Wskazano, iż Spółka PIR powstała w ramach Programu Inwestycje Polskie, którego celem jest zapewnienie finasowania długoterminowych i rentownych projektów infrastrukturalnych na terytorium Polski. PIR S.A. została założona na podstawie przepisów kodeksu spółek handlowych w konkretnym celu gospodarczym, tj. w celu pełnienia roli inwestora kapitałowego oraz dostawcy finansowania typu mezzanine w projektach infrastrukturalnych na zasadach rynkowych, tj. maksymalizacji zysku akcjonariuszy PIR S.A. Skarb Państwa powołując Spółkę nie wyznaczył jej jakichkolwiek zadań o charakterze powszechnym, zaś rolą PIR S.A. jest lokowanie kapitału udostępnionego przez akcjonariuszy, w projekty infrastrukturalne gwarantujące bezpieczeństwo inwestycyjne i adekwatną stopą zwrotu. O tym, że Spółka nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. świadczy także okoliczność, że nie figuruje w Biuletynie Informacji Publicznej, zaś analiza statutu PIR S.A. pozwala stwierdzić, że działalność Spółki nie jest związana z wykonywaniem zadań publicznych. Podniesiono także, iż Spółka nie jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym. Skarb Państwa jako większościowy akcjonariusz jest jedynie właścicielem akcji Spółki, a nie jej majątku, który pozostaje własnością Spółki, działającej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. kodeks spółek handlowych. Nawet przyjęcie, że Spółka spełnia kryterium gospodarowania majątkiem publicznym lub jest osobą prawną, w której Skarb Państwa posiada pozycję dominującą, nie ma istotnego znaczenia z powodu braku wykonywania przez Spółkę zadań publicznych. W odpowiedzi na skargę wskazano również na brak spełnienia zakresu przedmiotowego ustawy podnosząc, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p z uwagi na to, że nie dotyczą podmiotu wykonującego funkcję publiczną oraz nie mieszczą się w zakresie wykonywania przez Spółkę zadań publicznych. Podkreślono, że żaden z członków zespołu Inwestycyjnego nie pełni funkcji publicznych. Wskazane we wniosku osoby pełnią funkcję oraz zajmują stanowiska w spółce prawa handlowego, która nie ma żadnego związku z władztwem publicznym, ani gospodarowaniem majątkiem Skarbu Państwa. Członkowie Zarządu Spółki (w tym również były Prezes) zatrudnieni są na podstawie kontraktów menadżerskich, zaś pozostali członkowie Zespołu Inwestycyjnego na podstawie umów o pracę. Przedmiotowe umowy nie mają związku z prawem publicznym i jako akty charakterystyczne dla prawa pracy (mowy o pracę) oraz prawa cywilnego (kontrakty menadżerskie) nie mają elementów publicznych. W ocenie Spółki dość powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym informacje o wysokości wynagrodzenia nie są zaliczane do sfery spraw publicznych, stanowią bowiem informacje o charakterze osobistym. Wskazano także na poufność wnioskowanych informacji oraz na brak bezczynności Spółki, gdyż udzieliła informacji stanowiącej odpowiedź na wniosek skarżącego we właściwym czasie i odpowiedniej formie wskazując, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 1 kwietnia 2015 r. wniósł o oddalenie, jako niedopuszczalnego i niezasadnego wniosku organu o przesłuchanie świadka, zaś w piśmie z dnia 30 kwietnia 2015 r., stanowiącym odpowiedź na pismo Spółki z dnia 5 grudnia 2015 r. stwierdził iż odpowiedź w nim przedstawiona nie może być zaakceptowana. Stanowisko Spółki o braku przymiotu "innego podmiotu wykonującego zadania publiczne" jest sprzeczne, zdaniem skarżącego, z powszechnie wiadomym celem powołania PIR, jak i publicznymi deklaracjami samego organu. Utworzenie PIR zapowiedział Premier podczas przemówienia w Sejmie 12 października 2012 r. Podstawowym celem powołania PIR nie było generowanie zysku, co jest celem przedsięwzięć komercyjnych, ale utrzymanie wzrostu gospodarczego i zapobieganie bezrobociu. Generowanie zysku jest w przypadku PIR jedynie środkiem do celu, jakim w założeniu było wspieranie rozwoju gospodarczego i ochrona miejsc pracy, czyli realizowanie zadania publicznego. Skarżący podniósł, iż wprost do tych celów i genezy powoływania PIR odwołuje się Prezes Spółki w przedmowie do sprawozdania z działalności za 2013 r., która została przytoczona w piśmie. Wskazał, iż żaden z podkreślanych przez Prezesa elementów misji PIR nie jest celem działalności podmiotów komercyjnych. Misję tę PIR definiuje na swojej stronie internetowej w dziale "Informacja o Spółce" podając, że jest nią przyczynianie się do wzrostu PKB oraz tworzenie nowych miejsc pracy. Natomiast w dziale "Fundusz Infrastruktury Samorządowej" wskazuje się, iż celem PIR jest wsparcie finansowania infrastrukturalnych inwestycji potrzebnych w województwach, powiatach i gminach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organ. W przypadku takich skarg przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). W przedmiotowej sprawie Spółka Polskie Inwestycje Rozwojowe zmierzała do wykazania, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż udzieliła informacji stanowiącej odpowiedź na wniosek skarżącego wskazując, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a ponadto podnosiła, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Nie podzielając stanowiska Spółki, w pierwszej kolejności podnieść należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782) wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 i ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. W świetle powołanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W sprawie Spółka podnosiła, że nie należy do grupy podmiotów określonych w art. 4 ust 1 ustawy, a zatem nie jest podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej. Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, że świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawowy katalog tych podmiotów ma charakter otwarty i wymienia w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). W ocenie Sądu podstawę prawną zobowiązującą Polskie Inwestycje Rozwojowe S.A. do udzielenia informacji publicznej stanowi cytowany wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. OSK 1560/14 (publ.: https://cbois.nsa.gov.pl) omawiany przepis składa się z dwóch części i wskazuje na dwa rodzaje podmiotów. Po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1- 4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym. W sprawie Spółka przyznaje, że spełnia kryterium gospodarowania majątkiem publicznym oraz, że jest osobą prawną w której Skarb Państwa posiada pozycję dominującą, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji. Analiza statutu Polskich Inwestycji Rozwojowych S.A. wskazuje, że założycielem Spółki jest Skarb Państwa. Spółka została utworzona w celu prowadzenia działalności gospodarczej oraz maksymalizacji zysku akcjonariuszy. Kapitał Spółki (kapitał zakładowy) tworzą-środki Skarb Państwa. Z powyższego wynika, że Państwo powierzyło Polskim Inwestycjom Rozwojowym realizację zadania publicznego, co znajduje też potwierdzenie w przywołanych przez skarżącego deklaracjach samego organu, iż celem PIR jest wspieranie rozwoju gospodarczego oraz tworzenie nowych miejsc pracy. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że termin "zadania publiczne", użyty w art. 4 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej (art. 61 Konstytucji). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone. Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że żądania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań. Prawidłowe zatem zastosowanie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi rozszerzającej wykładni art. 61 ust 1 Konstytucji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14 (publ.: https://cbois.nsa.gov.pl) w tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym z obsługą. To ma bowiem jedynie znaczenie, jak zauważył NSA dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W niniejszej sprawie żądana informacja dotyczy wskazania wysokości odprawy dla odwoływanego prezesa Spółki oraz miesięcznych wynagrodzeń członków Zespołu Inwestycyjnego Spółki zatrudnionych na podstawie kontraktów menadżerskich i umów o pracę, a zatem danych stanowiących informację publiczną. Wobec powyższego, stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ winien rozpatrzeć wniosek przez udostępnienie żądanej informacji, bądź przez wydanie decyzji o odmowie jej udostepnienia z uwagi na jedną z tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi na decyzję ostateczną do sądu administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Prezentowane przez organ stanowisko wynika z błędnej kwalifikacji wniosku skarżącego i wskazuje na wadliwą interpretację przepisów ustaw, a nie na lekceważenie strony. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 i 2 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.