II GSK 2214/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1556/14 w sprawie ze skargi G. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1556/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi G. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], działając na podstawie m.in. art. 68 ust. 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej: "u.t.d."), [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na G. F. karę pieniężną w wysokości 17200 zł za wyszczególnione w decyzji naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że w dniach [...] marca 2014 r. – [...] kwietnia 2014 r. przeprowadzono kontrolę przedsiębiorstwa strony w zakresie przestrzegania przepisów u.t.d., zgodności wykonywanej działalności gospodarczej w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów oraz zgodności prowadzonej działalności w zakresie regulacji czasu pracy kierowców z przepisami unijnymi. W toku czynności poddano kontroli czas pracy osiemnastu kierowców od dnia 1 sierpnia 2013 r. do 31 października 2013 r. Przeprowadzona kontrola wykazała szereg naruszeń związanych ze skróceniem dziennego czasu odpoczynku kierowców, brakami w okazanych wykresówkach, wczytywaniem wymaganych danych z karty kierowcy oraz udostępnianiem podczas kontroli danych związanych z aktywnością kierowców. Po rozpatrzeniu odwołania G. F. od powyższej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] września 2014 r., podnosząc, że nie udokumentowano aktywności trzech kierowców w podanych przez organ datach oraz nie wczytywano danych cyfrowych z kart kierowców systematycznie co 28 dni. G. F. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, podnosząc m.in., że w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie odpowiednich danych z jednostki pojazdowej oraz kart kierowców (Dz.U.UE.L. z 2010 r. Nr 168, s. 16), maksymalny okres pobierania danych z karty kierowcy został określony na 28 dni, a z pamięci masowej tachografu na 90 dni. Jednakże zgodnie z punktem 3 preambuły tego rozporządzenia, określając maksymalne okresy na wczytywanie danych należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja nie respektuje powyższych przepisów. Jeżeli bowiem pojazd nie rejestruje żadnych parametrów związanych z ruchem, to pamięć masowa nie zostaje zapełniana i bezsensownym staje się pobieranie danych. To samo dotyczy karty kierowcy - brak danych (przy upływających dniach) na karcie kierowcy w żaden sposób nie powoduje zapełnienia pamięci. Karta kierowcy rejestruje ilość czynności i w żaden sposób ilość dni kalendarzowych nie wpływa na jej zapełnianie. Skarżący podniósł, że w rozpoznawanej sprawie kierowca pomiędzy datami pobierania danych od 6 sierpnia 2013 r. do 18 października 2013 r. miał zarejestrowane jedynie 22 dni, a w okresie od 28 października 2013 r. do 28 grudnia 2013 r. jedynie 4 dni. W obu przypadkach nie naruszono zatem rozporządzenia Komisji (UE) Nr 581/2010. Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w myśl § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania danych (Dz. U. Nr 159, poz. 1128 ze zm.), dane z karty kierowcy pobiera się, co najmniej raz na 28 dni. Natomiast według art. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Komisji nr 581/2010, maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Zdaniem Sądu I instancji, organ nieprawidłowo przyjął jednak, że przy realizacji tego obowiązku podmiot powinien uwzględnić każdy dzień kalendarzowy, a nie wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać wczytane. Organ nie odniósł się bowiem w pełni do uzasadnienia odwołania strony, w którym przewoźnik podniósł kwestie obowiązku stosowania pkt 3 preambuły do rozporządzenia Komisji. Organ nie wyjaśnił przyczyn, dla których stosując art. 92a ust. 1 u.t.d. pominął powyższy przepis, który stanowi wyraźnie, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Organ nie wyjaśnił w szczególności dlaczego nie uznał przepisów rozporządzenia za nieobowiązujące. W ocenie Sądu I instancji, organ naruszył zatem zasadę prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym, pomijając, że dniami zarejestrowanej działalności są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającym rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L. z 2006 r. Nr 102, s. 1). Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, w których nie można przedsiębiorstwu przypisać obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe, jak przyjął to organ, kierując się wyłącznie przepisami krajowymi. Zdaniem Sądu I instancji, nie można wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego w postaci pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji nr 581/2010, skutkowało również, w ocenie Sądu I instancji, naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 15 oraz art. 127 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim przepisy te obligują organ odwoławczy do ustosunkowania się do zawartych w odwołaniu zarzutów. Sąd I instancji podniósł ponadto w odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego nałożenia kary pieniężnej za skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku kierowcy P. G., że organ I instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 150 zł, powołując przy tym jako naruszony przepis art. 8 ust. 6 i 9 rozporządzenia nr 561/2006. Tymczasem organ odwoławczy dokonał kwalifikacji tego samego czynu według art. 6 ust. 1 umowy AETR, nie wyjaśniając przyczyn, dla których ten przepis winien znaleźć zastosowanie wobec skarżącego. Niewyjaśnienie kwestii stosowania umowy lub rozporządzenia, stanowiło naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a., skoro nie przeprowadzono postępowania dowodowego, które potwierdziłoby zasadność zmiany oceny stanu faktycznego sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1556/14 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77, art. 80 i art. 127 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w mylnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organ naruszył zasady postępowania, albowiem nie odniósł się w pełni do uzasadnienia odwołania wniesionego przez stronę, w którym przewoźnik podniósł kwestię obowiązku stosowania pkt 3 preambuły do rozporządzenia Komisji nr 581/2010, naruszając zasadę prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym poprzez pominięcie, iż dniami zarejestrowanej działalności (pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji) są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006, podczas gdy postępowanie organu administracji było prawidłowe i wbrew twierdzeniom WSA odniesiono się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu skarżącego (vide strona 10 in fine i strona 11 oraz strona 13 in fine uzasadnienia uchylonej decyzji organu odwoławczego tj. przy omawianiu każdego z naruszeń osobno), co całkowicie umknęło uwadze Sądu I instancji, organ wyjaśnił szczegółowo i precyzyjnie przyczyny, dla których stosując art. 92a ust. 1 u.t.d. nałożył na stronę kary pieniężne podnosząc, że rozporządzenie Komisji nr 581/2010 określa maksymalne okresy wczytywania danych, natomiast art. 10 ust. 5 lit. a rozporządzenia (WE) 561/2006 daje państwom członkowskim kompetencje do określania częstotliwości pobierania danych ze wskazaniem, iż dopuszczalne jest określenie krótszych terminów wczytywania danych, co zrealizowane zostało przez § 3 pkt 1 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r., co znalazło także odzwierciedlenie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji; 2) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77, art. 80 i art. 127 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w mylnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organ dopuścił się naruszenia przepisów umowy AETR dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe oraz przepisów rozporządzenia nr 561/2006, gdyż błędnie podał podstawę prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku kierowcy P. G. w okresie rozliczeniowym od dnia 16 października 2013 r. do dnia 22 października 2013 r., bowiem w odniesieniu do tego przejazdu powinny znaleźć zastosowanie przepisy rozporządzenia nr 561/2006, nie zaś umowy AETR, gdy organ I instancji za to naruszenie nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 150 zł, powołując przy tym jako naruszony przepis art. 8 ust. 6 i 9 rozporządzenia nr 561/2006, przez co zdaniem WSA nie przeprowadzono postępowania dowodowego, które potwierdziłoby zasadność zmiany oceny stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwiło Sądowi skontrolowanie prawidłowości przyjętej kwalifikacji, podczas gdy wskazanie przez organ odwoławczy jako podstawy prawnej naruszenia umowy AETR dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe obok, a nie jak sugeruje WSA zamiast rozporządzenia (WE) 561/2006 stanowi oczywistą omyłkę organu, wyjaśnioną w odpowiedzi na skargę, co istotne sankcja za opisane naruszenie nałożona przez organ odwoławczy jest analogiczna do sankcji nałożonej przez organ I instancji (w obu decyzjach jest to kwota 150 zł), zatem taka omyłka nie miała żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia i tym samym wysokość nałożonej na stronę kary pieniężnej, natomiast o sugerowanej przez WSA "zmianie oceny stanu faktycznego sprawy" nie może być mowy, 3) przepisów prawa materialnego, tj.: art. 10 ust. 5 rozporządzenia nr 561/2006 i przepisów załącznika do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE Nr L 370, z 31.12.1985 r. ze zm.), art. 23a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r., poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a na które to przepisy powoływał się organ administracji i z których jasno wynika, w jakich okresach dane te winny być wczytywane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że fakt określenia w preambule rozporządzenia nr 581/2010 maksymalnego okresu na wczytanie danych nie oznacza, że państwa członkowskie nie mogą określać terminów krótszych, zgodnie z art. 10 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 561/2006. Gdyby tak było zbyteczne byłoby bowiem użycie w rozporządzeniu nr 581/2010 określenia "maksymalny" w odniesieniu do przewidzianego w nim okresu na wczytanie danych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący podjął polemikę z postawionymi w skardze kasacyjnej zarzutami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji niezasadnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie, w związku z treścią pkt 3 preambuły do rozporządzenia nr 581/2010, za dni zarejestrowanej działalności należy uznać wyłącznie dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko w tym zakresie jest prawidłowe. Zgodnie z art. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Jednak, dokonując wykładni tego przepisu, co podnosił skarżący w toku postępowania administracyjnego, należy mieć na uwadze treść pkt 3 preambuły do rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, który stanowi wyraźnie, że "określając maksymalne okresy na wczytywanie danych, należy uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności". W świetle pkt 1 tej preambuły regularne wczytywanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy jest niezbędne do skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega zatem wątpliwości, że dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku składają się na okresy, w których nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, a więc nie są to dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły. Wbrew twierdzeniu organu, przy realizacji obowiązku wczytywania danych, podmiot obowiązany powinien uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać sczytane, nie zaś każdy dzień kalendarzowy. Nie można zatem wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) może wchodzić w grę tyko wówczas gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy jedynie z czasem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Dlatego też organ winien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy. (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14). Odnosząc się do postawionej przez organ tezy, że przepisy rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w istocie ustanawiają krótsze terminy wczytywania danych, na co zezwala art. 10 ust. 5 lit. a) rozporządzenia (WE) 561/2006, należy stwierdzić, że o ile faktycznie ustalone w art. 1 ust. 3 rozporządzenia nr 581/2010 okresy do wczytania danych są okresami maksymalnymi, co oznacza, że państwo członkowskie, może ustalić okresy krótsze, to jednak ustalone krótsze okresy muszą uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Organ, dokonując wykładni § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r., w myśl którego dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni, nie mógł pominąć treści pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji nr 581/2010 przy ustalaniu okresu, w jakim skarżący miał sczytywać dane z kart kierowców (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14 oraz wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2677/14). Do stosowania przepisów rozporządzenia Komisji zobowiązywała organ treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz związana z tym przepisem zasada pierwszeństwa prawa unijnego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem unijnym. Według art. 2 rozporządzenia Komisji nr 581/2010, wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich zgodnie z traktatami. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnego podania podstawy prawnej nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku kierowcy P. G. Jak wynika z akta administracyjnych sprawy, organ I instancji nałożył na skarżącego karę za naruszenie normy określonej w art. 8 ust. 6 i 9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Tymczasem Główny Inspektor Transportu Drogowego, utrzymując w mocy powyższą decyzję, podał w uzasadnieniu, że w przypadku kierowcy P. G. doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 umowy AETR. W odpowiedzi na skargę oraz w skardze kasacyjnej organ stwierdził, że powołanie w zaskarżonej decyzji umowy AETR było wynikiem omyłki. Należy podkreślić, że w tej sprawie kara pieniężna została nałożona za wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem – określonych w odrębnych przepisach - obowiązków lub warunków przewozu drogowego, polegającym na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku. Powołanie w decyzji nakładającej karę konkretnych norm prawnych, które zdaniem organu zostały naruszone, stanowi niezbędny element takiej decyzji, konkretyzujący naruszenie, za które została nałożona kara. Błędy organu w tym zakresie nie mogą zostać naprawione dopiero na etapie wnoszenia odpowiedzi na skargę do sądu administracyjnego. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.