II OSK 2414/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. i R.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 246/15 w sprawie ze skargi A.S. i R.R. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A.S. i R.R. na uchwałę Rady Miejskiej O.W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się w sposób następujący. W dniu [...]marca 2009r. Rada Miejska O.W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O.W. terenu w rejonie ul. [...]. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. I.R. wezwała Radę Miejską na podstawie art.101 ust.1 u.s.g. do usunięcia naruszenia prawa, które zostało doręczone organowi w dniu [...] maja 2013r. W związku z brakiem odpowiedzi na wezwanie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie prawa materialnego art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. polegające na wprowadzeniu zapisu skutkującego nieważnością uchwały w części, a mianowicie zapisu § 48 ust. 2 uchwały w brzmieniu: dla gruntów zbywanych na rzecz gminy Miasto O.W. opłata jednorazowa w przypadku zbycia nieruchomości nie będzie pobierana. W ocenie skarżącej zapis ten dotyczy opłaty, o której mowa w art. 36 ust.4 u.p.z.p., a więc opłaty ustalonej co do zasady uchwałą na poziomie 30%. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez uchwalenie § 48 ust. 2 zaskarżonej uchwały z przekroczeniem delegacji ustawowej z art.15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 bez możliwości wyłączenia przedmiotowego lub podmiotowego. Nadto zarzuciła naruszenie art. 94 Konstytucji RP poprzez wydanie uchwały bez podstawy prawnej i poza granicami upoważnień zawartych w ustawie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż zaskarżona uchwała ingeruje w jej konkretną, indywidualną sytuację prawną, w tym prawo rozporządzania własnością bez groźby naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust.1 Konstytucji RP oraz z poszanowaniem prawa własności zgodnie z art. 64 ust.1 Konstytucji RP. Zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącej wynikającą z art.140 k.c., a pięcioletni okres, w którym w/w opłata negatywnie oddziałuje na sytuację prawną skarżącej nie upłynął. Wprowadzenie w § 48 ust.2 zaskarżonej uchwały zapisu, że w przypadku zbycia na rzecz gminy nieruchomości opłata jednorazowa nie będzie pobierana w sposób rażący naruszyło prawo oraz doszło do przekroczenia delegacji ustawowej z art.15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Niezgodne z prawem jest każde wyłączenie zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe spod regulacji art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia [...] października 2013r. pełnomocnik skarżącej wniósł o zawieszenie postępowania w związku ze śmiercią skarżącej w dniu [...] października 2013 r. Postanowieniem z dnia 20 listopada 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015r. pełnomocnik złożył wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, wskazując jako następców prawnych I.R. – A. S. i R.R., dołączając postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po I.R. Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd I instancji wywodził, że podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Również pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie został również zachowany termin do wniesienia skargi. Jak wynika z akt sprawy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu została wniesiona w dniu [...] lipca 2013 r., a więc z zachowaniem 60-dniowego terminu liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi jest obowiązany do sprawdzenie czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Sąd I instancji wskazał, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący powinien zatem wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej O.W. został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały. W ocenie Sądu I instancji skarżący powinni wykazać, że zaskarżoną uchwałą został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że skarżący swój interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wywodzą z faktu, iż wprowadzenie zapisu o niepobieraniu opłaty jednorazowej od osób sprzedających nieruchomość na rzecz gminy ingeruje w prawo rozporządzania nieruchomością oraz ingeruje w sytuację prawną skarżących poprzez różnicowanie podmiotów zbywających grunty, obniżając lub zwiększając opłacalność transakcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniosła osoba legitymująca się prawem własności nieruchomości objętej postanowieniami planu. Natomiast odnosząc się do twierdzeń skarżących Sąd I instancji wskazał, że kwestie podnoszone przez stronę skarżącą nie wskazują, aby ten konkretny zapis prowadził do uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego. Naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. W przedmiotowej sprawie aby mówić, że doszło do naruszenia interesu prawnego musiałaby istnieć pewność, iż na skutek sprzedaży nieruchomości skarżący zobowiązani będą do poniesienia renty planistycznej. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Z powyższego przepisu zdaniem Sądu I instancji jednoznacznie wynika, że aby doszło do ustalenia opłaty planistycznej konieczny jest wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu przeznaczenia oraz sprzedaż nieruchomości. Odnosząc się do kwestii wzrostu wartości nieruchomości Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że teren stanowiący własność skarżącej nie zmienił dotychczasowego przeznaczenia, czego strona skarżąca nie kwestionuje. Ponadto brak zmiany przeznaczenia wynika również z prognozy oddziaływania na środowisko, w której wskazano, że wzdłuż drogi powiatowej ul. [...] znajduje się istniejąca od wielu lat zabudowa, często o charakterze historycznym. Również strona skarżąca nie wskazuje, aby uchwała wprowadziła zmiany w sposobie zagospodarowania terenu czy jego użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż interes prawny skarżących w przedmiotowej sprawie nie został naruszony zaskarżoną uchwałą, a okoliczności podnoszone przez skarżących wskazują na interes faktyczny, a nie prawny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A.S. i R.R. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: - prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy, na podstawie której Sąd I instancji przyjął, iż wskazanie przez skarżących, że zaskarżona uchwała narusza ich prawo własności poprzez nieuprawnione i sprzeczne z prawem zróżnicowanie sytuacji adresatów prawa miejscowego, a w szczególności poprzez wpływ skarżonej uchwały na wartość poszczególnych nieruchomości leżących w obszarze obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego, nie spełnia w świetle tego przepisu przesłanek wykazania przez skarżących legitymacji procesowej do wniesienia skargi, a nadto że zaskarżenie całej uchwały, a nie tylko w zakresie nieruchomości będącej własnością skarżących, przesądza o niedopuszczalności wniesienia skargi, - naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd I instancji nie rozważył wpływu wadliwie podjętej uchwały o planie zagospodarowania przestrzennego na sytuację wszystkich adresatów tej normy, a więc wszystkich właścicieli nieruchomości, a nie tylko skarżących, co powinien uczynić z urzędu z uwagi na niemożliwość uchylenia aktu tylko w części dotyczącej jednej zindywidualizowanej nieruchomości należącej do skarżących. Doszło więc do uchybienia kwestii zakresu kontroli legalności uchwały rady gminy na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminy, której należało dokonać niezależnie od badania zindywidualizowanego interesu prawnego skarżących. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że skarżący nie skarżą uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dlatego, że są właścicielami nieruchomości i ustalenia planu są im obojętne, ale dlatego, że przepisy uchwały naruszają ich uprawnienia właścicielskie. W ocenie skarżących kasacyjnie nawet w razie słuszności zapatrywania Sądu I instancji, iż nie przysługuje im interes prawny w skarżeniu uchwały, to zdaniem skarżących jeżeli Sąd przyjąłby, iż naruszenie interesu prawnego w ogóle nastąpiło, ma obowiązek zbadać, czy zaskarżony akt w całości jest zgodny z przepisami prawa, czyli również w tej części, w której nie narusza interesu skarżących. Zdaniem skarżących kasacyjnie jeżeli mają oni nieruchomość położoną na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu dokonują zmiany w wartości i wycenie tych nieruchomości poprzez zróżnicowanie sytuacji prawnej i faktycznej poszczególnych właścicieli z uwagi zbycia nieruchomości jednostce samorządowej, to już w ocenie skarżących kasacyjnie wystarczy do uznania, że ich interes prawny został naruszony. W ocenie skarżących kasacyjnie zaskarżona uchwała ingeruje w ich prawo własności oraz narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez radę gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej powiązane jest więc zarówno z istnieniem, jak i z naruszeniem interesu prawnego podmiotu, który występuje ze skargą. W nauce prawa pojęcie interesu prawnego odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i dotyczyć indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby. W postępowaniu sądowoadministracyjnym interes ten może być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, choć może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Podkreślić należy, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi zatem nie tylko wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, a również wykazać, że zaskarżony akt organu gminy wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Dopiero ustalenie, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 31 marca 2015 r., I OSK 2952/14, LEX nr 1977760). W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie są współwłaścicielami nieruchomości położonej na obszarze objętym skarżoną uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kasacyjnie posiadał więc interes prawny, jednakże uwadze autora skargi kasacyjnej umknęło, że zgodnie z powołanym przepisem nie jest wystarczające posiadanie interesu prawnego, ale interes ten musi zostać naruszony postanowieniami kwestionowanej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie przyjął, że naruszenie takiego interesu w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, albowiem w planie zagospodarowania przestrzennego nie nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntów stanowiących własność skarżących kasacyjnie. Skarżący nie wykazali także aby wystąpiły w sprawie jakiekolwiek inne okoliczności wskazujące na wzrost wartości ich nieruchomości, który związany byłby z uchwaleniem skarżonego przez nich miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniałoby zastosowanie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Odnosząc się do aktualności naruszenia interesu prawnego skarżących kasacyjnie zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na okoliczność, iż w dacie wydawania wyroku upłynęło już 5 lat od podjęcia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kasacyjnie nie wykazali, aby w tym czasie zbyli nieruchomość położoną na terenie objętym planem, a co za tym idzie, aby zobowiązani byli do uiszczenia opłaty planistycznej zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że interes prawny skarżących kasacyjnie nie został naruszony uchwała Rady Miasta O.W. z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej stwierdzono, że nawet jeśli w sprawie brak jest naruszenia interesu prawnego skarżących to Sąd I instancji powinien odnieść się do zarzutów merytorycznych i ocenić czy naruszenie interesu prawnego nastąpiło w odniesieniu do innych podmiotów. Z twierdzeniem tym nie można się zgodzić, gdyż prawo do sądu nie jest prawem absolutnym i może podlegać ustawowym ograniczeniom: podmiotowym (w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów), przedmiotowym (określone kategorie spraw), formalnym (np. przymus adwokacki) czy finansowym (koszty sądowe). Takie ograniczenia podmiotowe wprowadza przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kształtując w sposób szczególny legitymację do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skoro skarżący kasacyjnie nie wykazali w żaden sposób legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, to nie mogli domagać się merytorycznego rozpoznania tej skargi przez sąd administracyjny. Powyższe rozważania przesądziły o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, która w oparciu o art. 184 p.p.s.a. została oddalona.