I OSK 2302/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dowódcy Garnizonu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2162/14 w sprawie ze skargi D.W. na decyzję Dowódcy Garnizonu [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia dodatków o charakterze stałym w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2162/14, uchylił decyzje: Dowódcy Garnizonu [...] z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia dodatków o charakterze stałym w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej oraz Komendanta Ośrodka Reprezentacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2014 r. Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy: Komendant Ośrodka Reprezentacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej (dalej: Komendant), decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., odmówił przywrócenia D.W. dodatku za służbę pełnioną w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych i dodatku służbowego otrzymywanego przez niego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Komendant, po rozpoznaniu wniosku D.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., odmówił przywrócenia mu dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Dowódca Garnizonu [...], po rozpatrzeniu odwołania D.W., decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., uchylił decyzję z dnia [...] marca 2014 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Komendant, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., odmówił przywrócenia D.W. dodatków o charakterze stałym w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej: specjalnego (za pełnienie służby na stanowisku szefa kompanii), za służbę w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych (za pełnienie służby w akumulatorowi przy obsłudze akumulatorów wojskowych). Dowódca Garnizonu [...], po rozpoznania odwołania D.W., decyzją z dnia [...] września 2014 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D.W., stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podniesiono, że organy wojskowe rozpoznając wniosek o przyznanie dodatków o charakterze stałym w ostatnim miesiącu pełnienia służby, zobowiązane były rozpoznać go na podstawie art. 80 ust. 5b w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1-2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1414, ze zm., dalej: u.s.w.). Tymczasem skupiły się wyłącznie na przepisach § 26 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia żołnierzy zawodowych (Dz.U. nr 141, poz. 1497, ze zm.) w zw. z § 9, § 35 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia żołnierzy zawodowych (Dz.U. nr 90, poz. 1005, ze zm.), pomijając zupełnie normę zawartą w art. 80 ust. 5b u.s.w. Podkreślono, że rozporządzenie z 2004 r. w zasadniczej części (w tym § 26), weszło w życie z dniem 1 lipca 2004 r., a więc w czasie, gdy nie obowiązywał jeszcze przepis art. 80 ust. 5b u.s.w. Uznano, że doszło do naruszenia art. 80 ust. 5b w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1-2 u.s.w., ponieważ organ II instancji nie zastosował tych przepisów i oparł swoją decyzję wyłącznie na przepisach rangi podustawowej, które – zważywszy na chronologię tych aktów prawnych oraz ich rangę – nie mogą mieć pierwszeństwa przed przepisem ustawy pragmatycznej. Skargę kasacyjną wniósł Dowódca Garnizonu [...], żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono naruszenie: • art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 176, poz. 1242), ponieważ przyjęto, że z przepisu tego wynika, iż sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się według przepisów dotychczasowych, podczas gdy powołany przepis nie ma charakteru przejściowego; • art. 10 ustawy zmieniającej, gdyż uznano, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się według przepisów dotychczasowych, podczas gdy postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o przywrócenie dodatków o charakterze stałym w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej przez D.W., nie zostało wszczęte przed wejściem w życie powołanej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 2008 r., a zatem ten przepis przejściowy nie ma w sprawie zastosowania; • art. 14 ustawy zmieniającej, ponieważ przyjęto, że § 26 rozporządzenia z 2004 r. nie może znaleźć zastosowania w sprawie, gdyż art. 80 ust. 5b u.s.w. nie obowiązywał jeszcze w dniu 1 lipca 2004 r., podczas gdy ten akt wykonawczy zachował w całości moc i mógł być stosowany, również po dniu 1 stycznia 2008 r., kiedy to wszedł w życie art. 80 ust. 5b u.s.w.; • art. 80 ust. 5b u.s.w. w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 grudnia 2013 r., ponieważ uznano, że w dniu wydania decyzji z [...] września 2014 r. przepis ten znajdował zastosowanie, podczas gdy mocą art. 1 pkt 47 lit. c ustawy zmieniającej został on uchylony z dniem 5 grudnia 2013 r.; • art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku Sądu I instancji było lakoniczne i ogólnikowe, co pozbawiało organ informacji o przesłankach rozstrzygnięcia; • art. 106 § 3 i § 5 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., ponieważ nie rozważono całości materiału dowodowego, w tym pism Dowódcy Jednostki w Lipowcu, w których stwierdza się, że "brak jest informacji świadczących o tym, że Pan chor. rez. D.W. takie dodatki otrzymywał". Błędnie też przyjęto, że decyzje organów obu instancji oparto na przepisach rangi podustawowej, podczas gdy przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych były również uwzględniane w rozstrzyganiu sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd i uzasadnić swoje twierdzenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi jaka powinna być prawidłowa wykładnia zastosowanego przepisu prawa, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Podnieść należy, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno też zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia albo brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest konkretne i obszerne. Wyjaśniono nim dokładnie motywy, którymi kierował się WSA w Warszawie uchylając decyzje organów obu instancji. Fakt, że Sąd I instancji nie podzielił argumentacji organu II instancji, nie oznacza, że uzasadnienie wyroku jest błędne. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. jest całkowicie niezasadny. WSA w Warszawie dokonał obszernej analizy złożonej w aktach administracyjnych dokumentacji. Wskazać należy, że w aktach znajduje się zaświadczenie o pobieraniu przez D.W. w okresie od 31 grudnia do dnia 30 czerwca 2004 r. dodatku specjalnego, ale także decyzja o przyznaniu mu dodatku specjalnego w wysokości 27% kwoty uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że nie opierał się wyłącznie na pismach organów administracji, które podważają otrzymywanie dodatków do uposażenia przez D.W. Ocena materiału dowodowego przez wojewódzki sąd administracyjny, z którą nie zgadza się skarżący, nie może być podstawą do uznania, że zostały naruszone reguły postępowania dowodowego. Stwierdzić trzeba, że zarzut naruszenia art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 176, poz. 1242, dalej: ustawa zmieniająca z 2007 r.) jest niezasadny. Przepis ten bowiem statuuje zmiany w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o dyscyplinie wojskowej (Dz.U. z 2002 r. nr 42, poz. 370, ze zm.). Przepisy ustawy o dyscyplinie wojskowej w ogóle nie były stosowane w przedmiotowej sprawie, a więc trudno jest mówić o jakimkolwiek naruszeniu art. 4 ustawy zmieniającej z 2007 r. W sprawie nie miały również zastosowania art. 10 i art. 14 powołanej ustawy zmieniającej z 2007 r., które regulują kwestie stosowania przepisów w postępowaniach wszczętych i niezakończonych przed datą wejścia w życie tego aktu prawnego. Przypomnieć należy, że ustawa zmieniająca z 2007 r. weszła w życie w dniu 1 stycznia 2008 r., a więc na ponad pięć lat przed wszczęciem postępowania przez D.W. Wymienione przepisy regulowały kwestie postępowań, natomiast nie obejmował zagadnień związanych z nabyciem lub utratą świadczeń określonych w ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1414, ze zm., dalej: u.s.w.) w brzmieniu ustalonym po wejściu w życie ustawy zmieniającej z 2007 r. W takiej sytuacji, gdy brak było przepisu przejściowego, należało stosować przepisy obowiązujące, a zatem wprowadzony ustawą zmieniająca 2007 r. art. 80 ust. 5b u.s.w. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 80 ust. 5b u.s.w. żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatki do uposażenia zasadniczego, określone w art. 80 ust. 1 pkt 1-2 u.s.w., tj. dodatek specjalny lub dodatek służbowy, przyznaje się te dodatki w ostatnim miesiącu pełnienia służby. Przepis ten obowiązywał w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 5 grudnia 2013 r., gdy został uchylony ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 1355, dalej: ustawa zmieniająca z 2013 r.). W art. 4 ustawy zmieniającej z 2013 r. wskazano, że sprawy wszczęte lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzi się według przepisów dotychczasowych. Nie budzi wątpliwości, że postępowanie w sprawie przywrócenia dodatków o charakterze stałym w ostatnim miesiącu pełnienia służby D.W. wszczął wnioskiem z dnia 13 września 2013 r., a więc w dniu obowiązywania ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w brzmieniu ustalonym przez ustawę zmieniającą z 2007 r. Postępowanie to nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2013 r. uchylającej art. 80 ust. 5b u.s.w. W takie sytuacji, jak słusznie podkreślił WSA w Warszawie, organy były zobowiązane rozpoznać wniosek D.W. wedle przepisów ustawy obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Podkreślić nadto należy, że nie budzi wątpliwości, iż zgodnie z hierarchią aktów prawnych, określoną w rozdziale III ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.), przepis ustawy ma pierwszeństwo wobec przepisu rozporządzenia, a więc jeżeli art. 80 ust. 5b u.s.w. pozostawał w sprzeczności z § 26 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz.U. nr 141, poz. 1497, ze zm.), należało – zgodnie z zasadą lex superior derogat legi inferiori – zastosować przepis ustawowy. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.