VI SA/Wa 2234/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi G. w G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności części decyzji oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r., na podstawie art. 33 oraz art. 103 ust. 3 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie projektów prac geologicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1777), § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie gromadzenia i udostępniania próbek i dokumentacji geologicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1780) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej: k.p.a. w wyniku rozpatrzenia wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] zatwierdził "Aneks do projektu prac geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich i hydrogeologicznych budowy Południowej Obwodnicy Miasta [...] od km 0+000 do km 17+860 obejmujący miejscowości: [...] i [...] w gm. [...], [...], w gm. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w gm. [...] oraz Miasto [...], obejmując powiaty: [...] i [...] m. [...], woj. [...] 2. Pismem z dnia [...] marca 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] marca 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (nazywany dalej: "GDDKiA" lub "Skarżący") złożył wniosek o stwierdzenie nieważności części decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2008 r. zatwierdzającej "Aneks do projektu prac geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich i hydrogeologicznych budowy Południowej Obwodnicy Miasta [...] od km 0+000 do km 17+860 w zakresie pkt 4 i 6 jej osnowy. Przedmiotowy punkt 4 dotyczył zobowiązania wykonawcy prac geologicznych do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót geologicznych wojewódzkiemu organowi administracji geologicznej, niezależnie od ustawowego obowiązku zgłoszenia innym organom. W ocenie GDDKiA organ naruszył w sposób rażący art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym w relewantnym czasie oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., albowiem z przepisów tych jednoznacznie wynika, że organ właściwy do zatwierdzenia projektu prac geologicznych nie musi być jednocześnie organem właściwym do zawiadamiania przez wykonawcę zamiaru przystąpienia do wykonywania prac geologicznych. W sprawie, ze względu na miejsce wykonywanych robót, właściwymi organami administracji geologicznej byli starostowie działający przy pomocy geologów powiatowych. Zobowiązanie w decyzji wykonawcy prac geologicznych do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót geologicznych wojewódzkiemu organowi administracji geologicznej, było nieuprawnione i stanowiło rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego. Skoro bowiem, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i zgodnie z art. 6 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany działać na podstawie i w granicach prawa to, wydając decyzję, musi stosować w sposób ścisły przepisy prawa materialnego i procesowego. Ponadto w zakresie pkt 6 osnowy przedmiotowej decyzji, tj. zobowiązania wnioskodawcy robót oraz inwestora do zapewnienia przechowywania próbek geologicznych pobranych z otworów wiertniczych do czasu zakończenia budowy obwodnicy i obiektów towarzyszących. organ w sposób rażący naruszył § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie gromadzenia i udostępniania próbek i dokumentacji geologicznej oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. Skarżący zarzucił, że organ zobowiązał do przechowywania próbek geologicznych w dłuższym okresie aniżeli stanowiło prawo obowiązujące w dacie wydania decyzji, czym w sposób rażący naruszył przepisy [prawa materialnego i procesowego. 3. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 157 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, po rozpoznaniu sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności części decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2008 r. zatwierdzającej "Aneks do projektu prac geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich i hydrogeologicznych budowy Południowej Obwodnicy Miasta [...] od km 0+000 do km 17+860", odmówił stwierdzenia nieważności części decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwołał się do treści art. 103 ust. 3 pkt 1 lit. f) ustawy – Prawo geologiczne i górnicze az 1994 r. przewidującego w dacie wydania decyzji właściwość marszałka województwa, jak również art. 102 ust. 1 pkt 3 i art. 104 cyt. ustawy, które obok art. 35 ust. 1 tejże ustawy, uprawniają przy sprawowaniu nadzoru i kontroli wykonywania prac geologicznych do żądania przez organ administracji niezbędnych informacji. Zatem rozstrzygnięcie zawarte w pkt 4 osnowy decyzji posiadało podstawę prawną i naruszało art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. Organ nie stwierdził również wady polegającej na wydaniu decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2008 r., w zakresie pkt. 6 osnowy, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ powołał się na art. 47 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r., zgodnie z którym prawo do informacji geologicznych uzyskanych w wyniku prac geologicznych przysługuje Skarbowi Państwa. Zgodnie z art. 47 ust. 6 tejże ustawy z 1994 r. ten, kto prowadzi działalność na podstawie ustawy, jest obowiązany do bieżącego przekazywania organom administracji geologicznej informacji geologicznych, o których mowa w ust. 1, w tym próbek wraz z wynikami ich badań. Zakres i harmonogram przedstawiania informacji oraz próbek może określać odpowiednio koncesja lub decyzja o zatwierdzeniu projektu prac geologicznych. Przepis stanowił samoistną podstawę umożliwiającą określenie w decyzji o zatwierdzeniu projektu prac geologicznych zakresu i harmonogramu przedstawiania informacji oraz próbek przez każdy podmiot prowadzący działalność na podstawie ustawy. Zdanie drugie omawianego przepisu i sformułowanie, że określenie to następuje w koncesji lub decyzji o zatwierdzeniu projektu prac geologicznych zakresu i harmonogramu przedstawiania informacji oraz próbek przez każdy podmiot prowadzący działalność na podstawie ustawy. Zdanie drugie omawianego przepisu i sformułowanie, że określenie to następuje w koncesji lub decyzji o zatwierdzeniu projektu prac geologicznych wskazuje, że obowiązek ten dotyczy również podmiotu prowadzącego działalność obejmującą wykonywanie prac geologicznych, których wykonywanie nie wymaga koncesji. Wskazanie decyzji o zatwierdzeniu projektu prac geologicznych, jako aktu określającego przekazywanie informacji i próbek powoduje, że obowiązek z art. 47 ust. 6 dotyczy wszelkich rodzajów prac geologicznych z wyjątkiem podlegających zgłoszeniu (art. 33 ust. 4 ustawy z 1994 r.). Art. 50 ust. 1 pkt. 5 i 7 w zw. z art. 47 ust. 6 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. z mocy prawa nakłada obowiązki na wykonawcę prac geologicznych w zakresie gromadzenia, udostępniania i przekazywania próbek. Obowiązki inwestora i wykonawcy wynikające z przepisów cyt. ustawy z 1994 r. zostały skonkretyzowane w rozporządzeniach z dnia 19 grudnia 2001 r. wydanych odpowiednio na podstawie art. 50 ust 1 pkt. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie gromadzenia i udostępniania próbek i dokumentacji geologicznych, Dz. U. Nr 153, poz. 1780), oraz na podstawie art. 50 ust 1 pkt. 7 (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie sposobu i zakresu wykonywania obowiązku udostępniania i przekazywania informacji oraz próbek organom administracji geologicznej przez wykonawcę prac geologicznych, Dz. U. Nr 153, poz. 1781). Decyzja Marszałka Województwa [...] dotyczyła projektowania i wykonywania inwestycji liniowych o zasięgu ponadpowiatowym (art. 103 ust. 3 pkt 1 lit. f) ustawy z 1994 r.). Organ przy wydawaniu decyzji kierował się przebiegiem obwodnicy przez tereny o skomplikowanej budowie geologicznej i ewentualnością oceny podłoża na etapie budowy. 4. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. GDDKiA złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła: a) Naruszenie prawa materialnego: - art. 35 ust. 1, art. 102 ust. 1 pkt 3 oraz art. 104 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (nazywanej dalej: "Pgg") poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że wskazane wyżej przepisy stanowią samodzielną podstawę do nałożenia obowiązku zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót geologicznych wojewódzkiemu organowi administracji geologicznej, niezależnie od ustawowego obowiązku zgłoszenia innym organom, jak w uzasadnieniu; - art. 47 ust. 6, art. 50 ust. 1 pkt 5 i 7 Pgg poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że wskazane wyżej przepisy stanowią samodzielną podstawę do nałożenia obowiązku zapewnienia przechowywania próbek geologicznych pobranych z otworów wiertniczych do czasu zakończenia budowy Południowej Obwodnicy [...] w ciągu drogi ekspresowej [...] i obiektów towarzyszących, jak w uzasadnieniu; - § 7 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie gromadzenia i udostępniania próbek i dokumentacji geologicznejpoprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że wskazany wyżej przepis stanowi podstawę do nałożenia obowiązku zapewnienia przechowywania próbek geologicznych pobranych z otworów wiertniczych do czasu zakończenia budowy Południowej Obwodnicy [...] w ciągu drogi ekspresowej [...] i obiektów towarzyszących, b) naruszenie prawa procesowego: - art. 6 k.p.a.- zasada praworządności - poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 4 i punkcie 6 osnowy decyzji Marszałka Województwa [...] o sygnaturze [...] z dnia [...] września 2008 r. zostało wydane zgodnie z przepisami prawa, jest zgodne z art. 6 k.p.a. i na tej podstawie brak jest przesłanek do unieważnienia tej części decyzji; - art. 7 k.p.a.- zasada prawdy obiektywnej - poprzez nie podjęcie z urzędu w takim postępowaniu czynności niezbędnych do obiektywnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 4 i w punkcie 6 osnowy decyzji Marszałka Województwa [...] o sygnaturze [...] z dnia [...] września 2008 r. nie wypełniało przesłanek do uznania kwalifikowanej postaci rażącego naruszenia prawa i na tej podstawie brak jest przesłanek do unieważnienia tej części decyzji; - art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 4 i punkcie 6 osnowy decyzji Marszałka Województwa [...] o sygnaturze [...] z dnia [...] września 2008 r. nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie i na tej podstawie uznanie, iż brak jest przesłanek do unieważnienia tej części decyzji. W oparciu o art. 138 §1 ust. 2 k.p.a. strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności części decyzji Marszałka Województwa [...] o sygnaturze [...] z dnia [...] września 2008 r. zatwierdzającej "Aneks do projektu prac geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich i hydrogeologicznych budowy Południowej Obwodnicy Miasta [...] od km 0+000 do km 17+860" w następującym zakresie: punkt 4 i 6 ej osnowy. 5. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska odwołał się do treści art. 156 § 1 k.p.a. i podkreślił, że przy ocenie przesłanek z cyt. przepisu do stwierdzenia nieważności decyzji, organ bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] została wydana na podstawie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze z dnia 4 lutego 1994 r. (Dz. U. z 2005 Nr 228, poz. 1947). Do zakresu działania administracji geologicznej należało wykonywanie zadań określonych ustawą, a w szczególności nadzór nad projektowaniem i wykonywaniem prac geologicznych oraz prawidłowością sporządzania dokumentacji geologicznych (art. 102 ust. 1 pkt 3 Pgg). Wspomniany nadzór obejmował przede wszystkim wydawanie decyzji zatwierdzających projekt prac geologicznych, nadto zaś nadzorowanie realizacji przez wykonawców wszelkich prac geologicznych obowiązków określonych w art. 34-37 Pgg. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Pgg wykonawca prac geologicznych zobowiązany był zgłosić zamiar przystąpienia do wykonywania robót geologicznych organowi nadzoru górniczego oraz wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta właściwym ze względu na miejsce wykonywanych robót. Nałożenie na wykonawcę, przez organ administracji geologicznej, obowiązku zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót geologicznych organowi administracji geologicznej, niezależnie od ustawowego obowiązku zgłoszenia innym organom, znajdowało podstawę prawną w art. 102 ust. 1 Pgg, nie naruszając art. 35 ust. 1 Pgg. Art. 47 ust. 1 Pgg przewidywał, że prawo do informacji uzyskanych w wyniku prac geologicznych przysługuje Skarbowi Państwa. Zgodnie z ust. 6 w/w artykułu ten, kto prowadził działalność na podstawie Pgg, był obowiązany do bieżącego przekazywania organom administracji geologicznej informacji geologicznych, o których mowa w ust. 1, w tym próbek wraz z wynikami ich badań. Zakres i harmonogram przedstawiania informacji oraz próbek może określać odpowiednio koncesja lub decyzja o zatwierdzeniu projektu prac geologicznych. Zatem w dacie orzekania przez organ administracji geologicznej istniała podstawa prawna do nałożenia obowiązku zapewnienia przechowywania próbek geologicznych pobranych z otworów wiertniczych do czasu zakończenia budowy obwodnicy i obiektów towarzyszących. W świetle stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, Minister Środowiska nie stwierdził rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odpowiadając na zarzut GDDKiA, że decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] została skierowana do podmiotu niebędącego stroną postępowania, tj. do wykonawcy robót, Minister Środowiska wskazał, że przepisy Pgg (art. 34, art. 35, art. 37) nakładały na wykonawcę określone obowiązki, odmienne od obowiązków inwestora (art. 47). Rozróżnienie przez Marszałka Województwa [...] w decyzji wykonawcy i inwestora znajdowało podstawę w przywołanych przepisach ustawy. Nie mogło być kwalifikowane jako skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną, co oznacza brak podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. 6. Pismem z dnia 4 czerwca 2014 r. GDDKiA wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2014 r., wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z decyzją ją poprzedzającą. GDDKiA sformułował zarzuty tożsame w treści z zarzutami postawiony wobec decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] grudnia 2013 r., stwierdzając, że kwestionowany zapis decyzji wyczerpuje wszystkie przesłanki "rażącego naruszenia prawa" gdyż: sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawnym (art. 35 Pgg), stanowiącym jego podstawę prawną, jest oczywista, o czym nawet przesądza treść decyzji - cyt. "niezależnie od ustawowego obowiązku ..."; przepis, który został naruszony nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa. W uzasadnieniu skargi strona podała, że Marszałek Województwa [...] w decyzji z dnia [...] września 2008 r. zobowiązał wykonawcę prac geologicznych do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót geologicznych wojewódzkiemu organowi administracji geologicznej, niezależnie od ustawowego obowiązku zgłoszenia innym organom, czym, w ocenie skarżącego, w sposób rażący naruszył prawo, tj. art. 35 ust. 1 Pgg w brzmieniu obowiązującym w relewantnym oraz art. 6 k.p.a. Powołując się na art. 35 oraz art. 101 i art. 103 ust. 1 Pgg skarżący stwierdził, że z przepisów tych jednoznacznie wynika, że organ właściwy do zatwierdzenia projektu prac geologicznych nie musi być jednocześnie organem właściwym do zawiadamiania przez wykonawcę zamiaru przystąpienia do wykonywania robót geologicznych. W analizowanym przypadku właściwymi, ze względu na miejsce wykonywanych robót, organami administracji geologicznej są starostowie działający przy pomocy geologów powiatowych. W ocenie skarżącego zobowiązanie w decyzji administracyjnej wykonawcy prac geologicznych do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót geologicznych wojewódzkiemu organowi administracji geologicznej, niezależnie od ustawowego obowiązku zgłoszenia innym organom, nie jest uprawnione oraz stanowi rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego. Skoro bowiem - po myśli art. 7 Konstytucji RP i zgodnie z art. 6 k.p.a. - organ administracji publicznej jest obowiązany działać na podstawie i w granicach przepisów prawa, to - wydając w konkretnej sprawie administracyjnej decyzję - musi przy tym stosować, w sposób ścisły, przepisy prawa materialnego i procesowego obowiązujące w dacie jej wydawania. Tylko tego rodzaju postępowanie może bowiem być uznane za zgodne z prawem. Art. 102 ust. 1 pkt 3 oraz art. 104 Pgg nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej do nałożenia przez organ obowiązku zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót geologicznych wojewódzkiemu organowi administracji geologicznej. Przepisy te dotyczą całkowicie innej sfery działalności geologicznej, w żaden sposób nie związanej prawnie, logicznie i merytorycznie z kwestią zgłaszania zamiaru przystąpienia do wykonywania robót geologicznych. Ustawodawca zawarł tam bowiem uprawienia organu dotyczące zupełnie innego etapu prac geologicznych - ich faktycznej realizacji a nie zamiaru, planów ich realizacji, których dotyczy przedmiotowe zgłoszenie. Ustawodawca w art. 35 ust. 1 Pgg w sposób enumeratywny wskazał podmioty, którym należy zgłosić zamiar przystąpienia do wykonywania robót geologicznych. Wobec określenia w art. 35 ust. 1 Pgg w postaci katalogu o charakterze zamkniętym podmiotów, którym należy zgłosić zamiar przystąpienia do wykonywania robót geologicznych, nie uprawniona jest interpretacja rozszerzająca, na podstawie innego przepisu Pgg, tym bardziej, gdy przepis ten dotyczy całkowicie innej sfery działalności geologicznej. Marszałek Województwa [...] w pkt 6 decyzji zobowiązał wykonawcę robót oraz inwestora do zapewnienia przechowywania próbek geologicznych pobranych z otworów wiertniczych do czasu zakończenia budowy Południowej Obwodnicy [...] i obiektów towarzyszących, czym, w ocenie skarżącego, w sposób rażący naruszył prawo, tj. § 7 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie gromadzenia i udostępniania próbek i dokumentacji geologicznej, zgodnie z którym likwidacja próbek czasowego przechowywania może nastąpić po przyjęciu dokumentacji geologiczno-inżynierskiej przez właściwy organ administracji geologicznej, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. W sprawie z pewnością mowa jest o próbkach czasowego przechowywania, co przesądza § 2 ust. 1 pkt 2 ww. Rozporządzenia (próbki uzyskane przy sporządzeniu dokumentacji geologiczno - inżynierskiej) oraz zakwalifikowanie próbek przez organ wojewódzki w uzasadnieniu decyzji. Organ zobowiązał do przechowywania próbek geologicznych w dłuższym okresie aniżeli stanowiło prawo obowiązujące w dacie wydania decyzji, czym w ocenie skarżącego, w sposób rażący naruszył przepisy prawa materialnego i procesowego, przekraczając tym samym swoje uprawnienia. W opinii skarżącego uzasadnienie przez organ przyczyn wprowadzenia do decyzji obowiązku dłuższego przechowywania próbek geologicznych aniżeli stanowił to obowiązujący - w dacie wydania decyzji - przepis prawa, również nie uprawniało do tego typu działań - w świetle obowiązujących zasad praworządności i legalności na gruncie prawa postępowania administracyjnego. Skarżący zaznaczył, że w analizowanym stanie sprawy nie może być przyjęta zasada swobodnego uznania organu w postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca, wprowadzając § 7 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie gromadzenia i udostępniania próbek i dokumentacji geologicznej ściśle określający, kiedy wykonawca prac geologicznych jest uprawniony do likwidacji próbek geologicznych czasowego przechowywania, nie przyznał organowi administracji geologicznej uprawnienia do rozstrzygania w tym zakresie, a tym bardziej do rozstrzygania w tym zakresie wedle własnego uznania. Przywołany w decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. art. 47 ust. 6 Pgg w stwierdzonym stanie faktycznym sprawy nie miał zastosowania. Kwestionowany zapis w decyzji Marszałka Województwa [...] z 2008 r. nie zobowiązywał do przekazywania próbek organom administracji geologicznej. Nie określał też zakresu lub harmonogramu przekazywania tych próbek. Decyzja zobowiązywała do przechowywania próbek do czasu zakończenia budowy obwodnicy i obiektów towarzyszących, bez ich przekazywania organom administracji geologicznej. Powyższe nie ma jakiegokolwiek związku formalnego, logicznego lub merytorycznego z przywołanym art. 47 ust. 6 Pgg. W przedmiotowej sprawie nie miał też zastosowania samodzielnie art. 50 ust. 1 pkt 7 Pgg, który zawiera jedynie delegację dla Ministra Środowiska do wydania przepisów w sprawie m.in. sposobu i zakresu przekazywania próbek geologicznych. Na podstawie tej delegacji zostało wydane Rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie sposobu i zakresu wykonywania obowiązku udostępniania i przekazywania informacji oraz próbek organom administracji geologicznej przez wykonawcę prac geologicznych. Zgodnie z § 2 pkt 1 ww. Rozporządzenia wykonawca prac geologicznych jest obowiązany na wezwanie organu właściwego odpowiednio do zatwierdzania projektu prac geologicznych udostępniać nieodpłatnie próbki geologiczne czasowego przechowywania, do czasu ich likwidacji. Natomiast ten obowiązek nie istnieje po czasie możliwego terminu likwidacji próbek. Przepis ten nie upoważnia na zmiany (wydłużania) tego terminu w czasie. Podobnie art. 50 ust. 1 pkt 5 Pgg nie mógł mieć zastosowanie samodzielnie w przedmiotowej sprawie, albowiem zawiera jedynie delegację skierowaną do Ministra Środowiska na przedstawienie szczegółowych zasad gromadzenia próbek. Na podstawie 50 ust. 1 pkt 5 zostało wydane Rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie gromadzenia i udostępniania próbek i dokumentacji geologicznych. Par. 7 pkt 2 tego aktu prawnego jednoznacznie stanowi, że likwidacja przedmiotowych próbek może nastąpić po przyjęciu dokumentacji przez właściwy organ administracji geologicznej. Rozporządzenie to nie pozwala też, aby organy administracji geologicznej kształtowały termin likwidacji próbek w odmienny sposób, niż jest to zapisane w ww. akcie prawnym. Kwestionowany zapis decyzji wyczerpuje wszystkie przesłanki "rażącego naruszenia prawa" gdyż: sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawnym (§7 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie gromadzenia i udostępniania próbek i dokumentacji geologicznych), stanowiącym jego podstawę prawną, jest oczywista, przepis, który został naruszony nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa, Minister Środowiska w zaskarżonej decyzji próbuje takiej wykładni dokonać, lecz - zdaniem strony odwołującej się - jest ona i w tym przypadku całkowicie chybiona, gdyż albo nie dotyczy istoty sprawy albo jest sprzeczna z zapisami prawa), skutki zapisów decyzji są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, gdyż podważają zaufania podmiotów do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz stosowania tego prawa w praktyce. Skarżący zaznaczył, że punkty 4 i 6 decyzji Marszałka Województwa [...], których stwierdzenia nieważności żądał, nie wywierały wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć w niej zawartych. Przedmiotowa decyzja w pozostałej części mogłaby samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Marszałek Województwa [...] nałożył obowiązek określony w pkt 4 i 6 decyzji wobec osób prawnych nie będących stronami w postępowaniu administracyjnym - wykonawcy robót geologicznych oraz wykonawcy robót budowlanych, czym, w ocenie skarżącego, naruszył przepisy prawa procesowego. Organ ma obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, gdy została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie – art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Bezspornym jest, że decyzja Marszałka Województwa [...] z 2008 r. w swojej treści rozróżniała dwa odrębne podmioty prawne - podmiot finansujący (inwestora) oraz wykonawcę robót geologicznych, przy czym tylko jednej z nich przypisuje się status strony postępowania administracyjnego. Obowiązki narzucone decyzją dotyczą natomiast obu podmiotów. Objęcie obowiązkami wynikającymi z decyzji podmiotu nie będącego stroną postępowania stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na postawie art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. Minister Środowiska w zaskarżonej decyzji stwierdził, że inwestor może, w drodze stosunku cywilnego, powierzyć wykonywanie sfery uprawnień (wykonywanie robót geologicznych) innemu podmiotowi. Organ nie odniósł się jednak, dysponując aktami postępowania administracyjnego prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] w 2008 roku, czy P. Sp. z o.o. z/s w [...] było zleceniobiorcą tych prac geologicznych. Jednocześnie organ w zupełności nie odnosi się do wykonawcy robót budowlanych, o którego obowiązkach Marszałek Województwa [...] w decyzji z 2008 roku również rozstrzygnął. 7. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z argumentację zawartą w jej uzasadnieniu. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). 2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. 4. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym, nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30, wyrok NSA z 14.08.1987r., IV SA 393/87). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawy stwierdzenie nieważności decyzji wskazane są w art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym: Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: • wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; • wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; • dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; • została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; • była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; • w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; • zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. 5. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja wydana w szczególnym trybie postępowania, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji . Pismem z dnia [...] marca 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] marca 2013 r. GDDKiA złożył wniosek o stwierdzenie nieważności części decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2008 r. zatwierdzającej "Aneks do projektu prac geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich i hydrogeologicznych budowy Południowej Obwodnicy Miasta [...] od km 0+000 do km 17+860 w zakresie pkt 4 i 6 jej osnowy. Punkt 4 osnowy decyzji dotyczył zobowiązania wykonawcy prac geologicznych do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót geologicznych wojewódzkiemu organowi administracji geologicznej, niezależnie od ustawowego obowiązku zgłoszenia innym organom Ponadto w zakresie pkt 6 osnowy przedmiotowej decyzji, tj. zobowiązania wnioskodawcy robót oraz inwestora do zapewnienia przechowywania próbek geologicznych pobranych z otworów wiertniczych do czasu zakończenia budowy obwodnicy i obiektów towarzyszących na podstawie. Strona skarżąca podniosła, że Marszałek Województwa [...] w decyzji z dnia [...] września 2008 r. zobowiązał wykonawcę prac geologicznych do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót geologicznych wojewódzkiemu organowi administracji geologicznej, niezależnie od ustawowego obowiązku zgłoszenia innym organom, czym, w ocenie skarżącego, w sposób rażący naruszył prawo, tj. art. 35 ust. 1 Pgg w brzmieniu obowiązującym w relewantnym oraz art. 6 k.p.a. Odnośnie osnowy pkt 6 przedmiotowej decyzji, Skarżący podniósł, że Marszałek Województwa [...] zobowiązał wykonawcę robót oraz inwestora do zapewnienia przechowywania próbek geologicznych pobranych z otworów wiertniczych do czasu zakończenia budowy Południowej Obwodnicy [...] i obiektów towarzyszących, czym, w w sposób rażący naruszył prawo, tj. § 7 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie gromadzenia i udostępniania próbek i dokumentacji geologicznej, zgodnie z którym likwidacja próbek czasowego przechowywania może nastąpić po przyjęciu dokumentacji geologiczno-inżynierskiej przez właściwy organ 6. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstaw prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie nie jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jedynie dotknięta jest wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a.. W takiej bowiem sytuacji podstawa prawna istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. Brak podstaw prawnej ma miejsce gdy: a) obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania albo trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albo też egzekucja będzie zbędna; b) prawo nie wymaga określenia prawa albo obowiązku w drodze decyzji; c) brak przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji, ponieważ nie stanowi takiej podstawy prawnej ani przepis instrukcji, wytycznych, samoistnej uchwały, ani też akt normatywny niepublikowany pomimo obowiązku jego promulgacji. (B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 662). W tym miejscu wskazać należy co oznacza pojęcie "rażące naruszenie prawa". Dotyczy ono nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych, jak również przepisów procesowych. (B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 665). Rażące naruszenie prawa odróżnić należy od wad decyzji powodujących jej wzruszalność. Przy rażącym naruszeniu prawa mamy do czynienia z sytuacją, gdy powodują one przez samo swoje istnienie lub poprzez swoje skutki nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z porządku prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części, prowadzą do zanegowania w całości lub w części przepisów regulujących stan prawny sprawy. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1657/11, LEX nr 1233163). Bezzasadne powiększenie kręgu stron postępowania oraz powołanie się w uzasadnieniu decyzji na stanowisko podmiotu, który nie powinien był uczestniczyć w postępowaniu, nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, nie miało miejsca wydanie decyzji przez Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2008 r., bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Nie wystąpiły również pozostałe i wyżej omówione podstawy z art. 156 § 1 k.p.a.. W ocenie Sądu, organ nie dopuścił się również naruszenia wskazanych w skardze art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 8 i 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu, w którym mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja Marszałka była bowiem prawidłowa. 7. Decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] została wydana na podstawie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze z dnia 4 lutego 1994 r. (Dz. U. z 2005 Nr 228, poz. 1947). Do zakresu działania administracji geologicznej należało wykonywanie zadań określonych ustawą, a w szczególności nadzór nad projektowaniem i wykonywaniem prac geologicznych oraz prawidłowością sporządzania dokumentacji geologicznych (art. 102 ust. 1 pkt 3 Pgg). Wspomniany nadzór obejmował przede wszystkim wydawanie decyzji zatwierdzających projekt prac geologicznych, nadto zaś nadzorowanie realizacji przez wykonawców wszelkich prac geologicznych obowiązków określonych w art. 34-37 Pgg. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Pgg wykonawca prac geologicznych zobowiązany był zgłosić zamiar przystąpienia do wykonywania robót geologicznych organowi nadzoru górniczego oraz wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta właściwym ze względu na miejsce wykonywanych robót. Nałożenie na wykonawcę, przez organ administracji geologicznej, obowiązku zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót geologicznych organowi administracji geologicznej, niezależnie od ustawowego obowiązku zgłoszenia innym organom, znajdowało podstawę prawną w art. 102 ust. 1 Pgg, nie naruszając art. 35 ust. 1 Pgg. Organ powołał się na art. 47 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r., zgodnie z którym prawo do informacji geologicznych uzyskanych w wyniku prac geologicznych przysługuje Skarbowi Państwa. Zgodnie z art. 47 ust. 6 tejże ustawy z 1994 r. ten, kto prowadzi działalność na podstawie ustawy, jest obowiązany do bieżącego przekazywania organom administracji geologicznej informacji geologicznych, o których mowa w ust. 1, w tym próbek wraz z wynikami ich badań. Zakres i harmonogram przedstawiania informacji oraz próbek może określać odpowiednio koncesja lub decyzja o zatwierdzeniu projektu prac geologicznych. Przepis stanowił samoistną podstawę umożliwiającą określenie w decyzji o zatwierdzeniu projektu prac geologicznych zakresu i harmonogramu przedstawiania informacji oraz próbek przez każdy podmiot prowadzący działalność na podstawie ustawy. Zdanie drugie omawianego przepisu i sformułowanie, że określenie to następuje w koncesji lub decyzji o zatwierdzeniu projektu prac geologicznych zakresu i harmonogramu przedstawiania informacji oraz próbek przez każdy podmiot prowadzący działalność na podstawie ustawy. Zdanie drugie omawianego przepisu i sformułowanie, że określenie to następuje w koncesji lub decyzji o zatwierdzeniu projektu prac geologicznych wskazuje, że obowiązek ten dotyczy również podmiotu prowadzącego działalność obejmującą wykonywanie prac geologicznych, których wykonywanie nie wymaga koncesji. Wskazanie decyzji o zatwierdzeniu projektu prac geologicznych, jako aktu określającego przekazywanie informacji i próbek powoduje, że obowiązek z art. 47 ust. 6 dotyczy wszelkich rodzajów prac geologicznych z wyjątkiem podlegających zgłoszeniu (art. 33 ust. 4 ustawy z 1994 r.). W ocenie Sądu, w świetle stanu prawnego obowiązującego nadzień wydania zaskarżonej decyzji, Minister Środowiska zasadnie nie stwierdził rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnośnie zarzutu GDDKiA, że decyzja Marszałka z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] została skierowana do podmiotu nie będącego stroną postępowania, tj. do wykonawcy robót, Minister Środowiska wskazał, że przepisy Pgg (art. 34, art. 35, art. 37) nakładały na wykonawcę określone obowiązki, odmienne od obowiązków inwestora (art. 47). Rozróżnienie przez Marszałka Województwa [...] w decyzji wykonawcy i inwestora znajdowało podstawę w przywołanych przepisach ustawy. Powyższe jednakże, nie może zostać zakwalifikowane jako skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną, co oznacza brak podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie. 8. Na rozprawie pełnomocnik dodatkowo zarzucił naruszenie organowi, który wydał skarżoną decyzję naruszenie art. 28 k.p.a poprzez błędną jego wykładnię i nieuwzględnienie w postępowaniu nadzwyczajnym podmiotów uczestniczących w postępowaniu zwykłym. W odpowiedzi pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, iż obecnie grunty, na których były dokonywane odwierty stanowią własność Skarbu Państwa, stanowi więc to trudność w ustaleniu stron postępowania. W ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w postępowaniu sądowym może być jednak skutecznie podniesiony przez stronę, która była pozbawiona udziału w sprawie. W tym zakresie Sąd podziela i przyjmuje jako własny pogląd wyrażony w orzeczeniu NSA z 16 maja 2012 r., II OSK 371/11. Zgodnie z którym: "Skutek w postaci uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli może ono być wszczęte wyłącznie na wniosek (na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ma miejsce wówczas, gdy zarzut ten zgłosi strona pominięta, a więc nie może tego uczynić skutecznie strona uczestnicząca w postępowaniu, jak też nie uwzględnia go sąd administracyjny z urzędu". W ocenie Sądu prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. 9. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.