II SA/Łd 140/15

Dnia 13 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Referent stażysta Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 roku sprawy ze skargi D. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu zamiennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej D. O. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.) – w skrócie: "K.p.a." – uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...] i orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]czerwca 20013r., nr [...], gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w inwestorzy I. i K. P. prowadzili budowę na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i ogrzewczą w miejscowości Ł. na działce nr ewid. 117 w miejscowości Ł., gmina B. W trakcie czynności kontrolnych w dniu 9 października 2012r. organ stopnia podstawowego stwierdził istotne odstępstwa od pierwotnego projektu w postaci zmiany charakterystycznych parametrów obiektu i kubatury poprzez podniesienie konstrukcji dachu o ok. 70cm (zmiana kąta nachylenia dachu). Postanowieniem z dnia 24 października 2012r., nr [...], organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową przedmiotowego budynku z uwagi na wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...], organ stopnia powiatowego nałożył na I. i K. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31 marca 2013r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego samowolne zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z nadbudową przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Po złożeniu powyższego dokumentu przez inwestorów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2013r., nr [...], zatwierdził I. i K. P. projekt budowlany zamienny związany z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 117 obręb Ł., gmina B. i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania przez Inwestora po zakończeniu budowy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. W dniu 14 stycznia 2014r. S. M., jako pełnomocnik D. O. złożył wniosek o wznowienie powyższego postępowania zarzucając, że zarówno o prowadzonym postępowaniu, jak i o jego ostatecznym zakończeniu D. O. dowiedziała się w dniu składania wniosku. Postanowieniem z dnia 5 marca 2014r., nr [...], PINB w B. wznowił postępowanie administracyjne zakończone przywołaną wyżej decyzją własną nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r., natomiast w dniu [...] wydał decyzję nr [...], którą w oparciu o przepis art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 K.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2013r., nr [...], wydanej z naruszeniem prawa. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji D. O. zarzuciła wydanie decyzji nr [...] w sytuacji, gdy skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z aktami sprawy, które organ przed nią przed wydaniem zaskarżonej decyzji z całą premedytacją ukrył. a zatem nie mogła skutecznie zgłosić zarzutów. Organ II instancji zażądał uzupełnienia materiału dowodowego, w tym w szczególności dokumentów dotyczących porównania projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę ze zrealizowaną budową. Strony skorzystały z możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w przedmiotowej sprawie, nie wnosząc żadnych uwag ani nie zgłaszając żądań. Organ II instancji uznała, że fakt,, iż D. O. nie została uznana za stronę przez organ I instancji w postępowaniu dotyczącym nadbudowy ww. budynku mieszkalnego stanowiło przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]czerwca 2013r., nr [...]. Dalej organ odwoławczy wskazał, że skoro PINB uznał, iż po wznowieniu mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca treści decyzji dotychczasowej, prawidłowo odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr [...]. Jednakże w ocenie organu II instancji w analizowanej sprawie rozstrzygnięcie jest o tyle nieprawidłowe, że w ocenie organu II instancji w omawianej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 146 § 2 K.p.a. Z treści tego przepisu wynika, iż nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Dokonując analizy całego materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że choć D. O. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją zatwierdzającą I. i K. P. projekt budowlany zamienny, uchybienie to nie mogłoby skutkować wydaniem innego rozstrzygnięcia i dlatego też zastosowanie w omawianej sprawie ma przepis art. 146 § 2 K.p.a. Odnosząc się do treści odwołania wyjaśniono, iż w toku postępowania odwoławczego organ II instancji uzupełnił materiał dowodowy, w tym w szczególności dokumenty dotyczące porównania projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę ze zrealizowaną budową. Ponadto umożliwiono stronom zapoznanie się z całością materiału dowodowego oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów w przedmiotowej sprawie. Zarówno inwestor jak i D. O., skorzystali z przysługującego im prawa i zapoznali się z całym materiałem dowodowym, jednakże żadna ze stron nie wniosła uwag oraz nie zgłosiła żądań. Na ostateczną decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyła D. O., w pierwszej kolejności podnosząc, że zaskarżoną decyzją, organ w trybie odwoławczym uchylił decyzję organu l instancji i jednocześnie orzekł o odmowie uchylenia tej samej decyzji. W ocenie skarżącej doszło zatem do rażącego naruszenia prawa, bowiem organ odwoławczy nie był uprawniony przy przywołanej w decyzji organu odwoławczego podstawie prawnej najpierw decyzję organu powiatowego uchylić, by zaraz, tym samym rozstrzygnięciem orzec o odmowie uchylenia tej samej decyzji. Następnie skarżąca zarzuciła naruszenie prawa, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art. 107 §3 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Według skarżącej w toku postępowania wznowieniowego przed organem nadzoru budowlanego l instancji ukrywane były przed nią akta sprawy, prowadzonej bez jej udziału w roku 2013. Nie umożliwiono jej zapoznania się z nimi i zajęcia stanowiska w sprawie. Skarżąca odwołała się do sporządzonej na jej wniosek opinii w sprawie zadymiania nieruchomości, potwierdzającą zasadność zarzutu zadymiania. Powołała się na wadliwie prowadzone postępowanie. Skarżąca wyjaśniła, że po zapoznaniu się z aktami postępowania przez organem odwoławczym uznała, ze uzupełniony materiał dowodowy potwierdza zasadność jej zarzutów. Wobec tego miała pewność, że organ zapozna się z argumentacją jej odwołania i jego uzupełnienia. Zasadniczym zarzutem niniejszej skargi jest brak jakiegokolwiek odniesienia się organu odwoławczego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakich powodów organ nie uwzględnił okoliczności podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu oraz w uzupełnieniu tego odwołania. Skarżąca podniosła również to, że organ nadzoru budowlanego, który wydał kwestionowaną decyzję zatwierdzającą projekt zamienny orzekał w stanie prawnym kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę nie istniała, gdyż została uchylona przez organ architektoniczny. Organ nadzoru budowlanego orzekał więc jakby w sprawie od nowa i obowiązany był dokonać weryfikacji projektu budowlanego, zamiennego. Tymczasem w aktach sprawy nie ma dokumentu potwierdzającego, by taka weryfikacja została przez organ nadzoru budowlanego przeprowadzona. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie notatka sporządzona przez pracownicę inspektoratu powiatowego o brakach w przedstawionej organowi dokumentacji, jednak z akt nie wynika, jakiego rodzaju były to braki i w którym miejscu dokumentacja została poprawiona. Skarżąca zarzuciła także, że organowi II instancji umknęła okoliczność, zobowiązanie złożenia projektu zamiennego wynikało ze wysokości budynku do kalenicy z 1001cm do 1031cm. Były stwierdzone też i inne odstępstwa od pierwotnego projektu. Na projekcie zamiennym, wskazano wysokość do kalenicy wynoszącą 1003cm. Z pomiaru dokonanego przez organ w dniu 7 października 2014r. wynika, że ta wysokość wynosi 8,61m, ale to wszystko było dla organu odwoławczego obojętne. W ocenie skarżącej organ rażąco naruszył art. 107 § 3 K.p.a Ponadto zdaniem skarżącej, skoro decyzja , zatwierdzająca projekt zamienny została wydana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, to w decyzji tej na inwestora winien być nałożony obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przewidziany w tym przepisie. A zatem organ II instancji, dokonując w trybie odwoławczym kontroli decyzji wydanej w trybie zwykłym, powinien to uchybienie stwierdzić i rozstrzygnąć w jego przedmiocie decyzją, która podlega obecnie zaskarżeniu. Nie było bowiem żadnych przesłanek, by po wznowieniu postępowania zwolnić inwestora z obowiązku, przewidzianego ustawą. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającą prawo i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zastosowanie tej właśnie regulacji czyni skargę skuteczną, bowiem z urzędu należało podnieść wadliwość zaskarżonych decyzji. Podczas wydania decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego doszło do rażącego naruszenia normy art. 138 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem wewnętrznie sprzeczne. Otóż ŁWINB zaskarżoną decyzją orzekł o uchyleniu decyzji PINB z [...], od której odwołała się skarżąca i następnie o odmowie uchylenia tej samej decyzji, przywołując jej dane – datę, znak, nazywając ją dodatkowo decyzją ostateczną. Tę wewnętrzną sprzeczność zauważyła zresztą w skardze K.O. Z uzasadnienia należy wnosić, że odmowa uchylenia decyzji ostatecznej winna dotyczyć decyzji PINB w B. nr [...] z dnia [...].06.2013r. To jest decyzja ostateczna, wydana w postępowaniu, które następnie zostało przez organ nadzoru budowlanego wznowione na wniosek K.O. Tej ostatecznej decyzji dotyczyła też decyzja PINB w B. z [...] roku i oto do tej decyzji [...] PINB w B. winien odnieść się organ odwoławczy w drugiej części swego rozstrzygnięcia. W motywach zaskarżonej decyzji ostateczne rozstrzygnięcie PINB w B. (nr [...] z [...]06.2013r.) zostało już prawidłowo przywołane. Niemniej fakt ten nie konwaliduje błędu zawartego w samym zaskarżonym rozstrzygnięciu i nie eliminuje tego uchybienia jako rażącego naruszenia prawa. Samo rozstrzygnięcie musi być nie tylko zgodne z motywami decyzji, ale też zawierać prawidłowe, logicznie sformułowane rozstrzygnięcie. Nie można domniemywać właściwej treści decyzji. Decyzja musi wyraźnie określać akty, których dotyczy. Oczywista sprzeczność decyzji, powołanie w sentencji rozstrzygnięcia organu odwoławczego niewłaściwej decyzji organu I instancji stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i obliguje sąd do wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji czyni bezprzedmiotowym odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien wyeliminować powyższe naruszenie, ale też rozważyć zasadność zarzutów dotyczących przebiegu postępowania wznowionego, w szczególności w kontekście zapewnienia stronie dostępu do pełnej dokumentacji w danej sprawie. Z uwagi na powyższe, na mocy powołanych przepisów sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach orzeczono z mocy art. 205 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sad orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. k.ż.