II GSK 2834/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 56/15 w sprawie ze skargi [A.] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [A.] 420 (czterysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 56/15 oddalił skargę [A.] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Warszawie z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zwrotu części dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Orzeczenie to zapadło w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy (dalej również "Prezydent m. st. Warszawy") [A.] do zwrotu części dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, a przyznanej na podstawie umowy Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. na realizację zadania publicznego pod nazwą "Centra sportowo - szkoleniowe - rewitalizacja warszawskich klubów sportowych". W dniu [...] września 2013 r. wpłynął do SKO w Warszawie wniosek [...] o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji. Na skutek powyższego, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia uznając, |że tak okoliczności faktyczne sprawy, jak i stan prawny nie wskazują na istnienie przewidzianych prawem przesłanek stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wskazaną decyzją Kolegium złożył radca prawny M. K., wskazując, że działa w imieniu [B]. W skierowanym do pełnomocnika piśmie z dnia [...] września 2014 r. Kolegium zawarło wezwanie do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku poprzez złożenie dokumentów, z których wynikała będzie legitymacja [B] do złożenia przedmiotowego żądania oraz pełnomocnictwa wskazującego na umocowanie do złożenia tego wniosku i reprezentowania mocodawcy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi, (pismo z dnia [...] października 2014 r.) r. pr. M. K. zakwestionował prawidłowość wezwania wskazując, że skoro [A.]" był adresatem decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r., to był uprawniony do dalszego działania w tej sprawie. Jednocześnie pełnomocnik podał, że pełnomocnictwo od [A.] zostało złożone już przy wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Z ostrożności procesowej radca prawny załączył jednak pełnomocnictwo z dnia [...] czerwca 2014 r. udzielone przez Zarząd Stowarzyszenia K. F. G. K. P. "T." do występowania w postępowaniu, w którym Kolegium wystosowało wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. SKO w Warszawie, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznając, że został on złożony przez osobę, która nie wykazała swojego umocowania do działania w imieniu podmiotu, który go złożył. Kolegium podkreśliło, że sprawa zakończona decyzją SKO w Warszawie z dnia [...] listopada 2014 r. dotyczyła [A.], natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez inny podmiot tzn. [B]. Do wniosku tego nie załączono jednocześnie pełnomocnictwa do działania w imieniu [B] w sprawie, której dotyczył ww. wniosek, a udzielonego r. pr. M. K.. Kolegium podkreśliło, że podjęło starania mające na celu sanowanie wskazanych wad i wyjaśnienie wątpliwości, jednakże do tego nie doszło. Skoro więc braki formalne wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały usunięte, pomimo prawidłowego wezwania w tym zakresie, właściwym było stwierdzenie jego niedopuszczalności. Radca prawny nie wykazał, że działa w imieniu [B], a ponadto brak podstaw do uznania, że podmiot ten ma interes prawny w domaganiu się usunięcia z obrotu prawnego decyzji Prezydenta M. St. Warszawy z [...] lipca 2012 r. WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi [A.] na powyższe postanowienie Kolegium oddalił ją (wyrok z dnia 13 maja 2015 r.), wskazując, że z uwagi na ewidentną rozbieżność co do określenia strony domagającej się stwierdzenia nieważności decyzji i będącej zarazem jej adresatem oraz tej, która wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ zasadnie wezwał pełnomocnika składającego ów wniosek do uzupełnienia jego braków formalnych przez złożenie m.in. pełnomocnictwa potwierdzającego umocowanie do złożenia tegoż wniosku, oraz wykazanie, że po stronie podmiotu występującego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, czyli [B] istnieje interes prawny (w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego - "K.p.a.") w rozstrzygnięciu złożonego wniosku. W odpowiedzi na powyższe, pełnomocnik składającego wniosek, o którym mowa, zamiast wyjaśnić, że w określeniu strony wnioskującej wystąpił błąd będący oczywistą pomyłką (tak jak czyni to w skardze) zakwestionował zasadność wezwania do uzupełnienia braków formalnych, składając jednocześnie pełnomocnictwo udzielone przez Zarząd Stowarzyszenia K. F. G. K. P. "T.". Pełnomocnictwo to jednak nie upoważniało do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez [B]. W ocenie Sądu "zastąpienie" w nazwie strony słowa "P." słowem "S." zrodziło uzasadnione wątpliwości organu, co do tego, czy chodzi o ten sam podmiot, oraz co do tego, czy jest on prawidłowo reprezentowany. Organ próbował je wyjaśnić, jednak wystosowane wezwanie pozostało bez należytej reakcji. Tym samym Sąd uznał, że pełnomocnik nie zadbał należycie o ochronę interesów swojego mocodawcy i jego obciąża błędne wskazanie nazwy strony. W złożonej od powyższego wyroku i kwestionującej go w całości skardze kasacyjnej [A.] wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Orzeczeniu temu zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy tj. : a) art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na nierozważeniu całego materiału dowodowego, co skutkowało oddaleniem zamiast uwzględnieniem skargi, a w konsekwencji nieuchyleniem rozstrzygnięcia organu administracji, mimo bezpodstawnego przyjęcia iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony przez [B]w sytuacji gdy z treści przedmiotowego wniosku, treści kolejnych pism procesowych przesyłanych przez skarżącego, jak również z okoliczności sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że wniosek z dnia [...] czerwca 2014 r. wniesiony został przez [A.], a oznaczenie w nagłówku wskazanego wniosku odwołującego się jako [B] wynikało z oczywistej omyłki pisarskiej, b) art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu jego słusznego interesu, c) art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, d) art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a. polegające na uznaniu, że organ administracji wezwał stronę do wyjaśnienia wątpliwości, jaki podmiot złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy w rzeczywistości organ nie tylko nie wezwał do sprecyzowania, czy wniosek został wniesiony w imieniu [A.] czy [B], ale z góry, wbrew treści wniosku i wszystkich składanych w toku sprawy pism, jak również wbrew okolicznościom faktycznym sprawy uznał, że wniosek został złożony przez [B], opierając się wyłącznie na omyłce pisarskiej w nagłówku tego wniosku, e) art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi f) art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchylenie rozstrzygnięcia organu, pomimo, że organ bezpodstawnie przyjął, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony przez [B], w sytuacji gdy z jego treści, treści kolejnych pism procesowych, jak również z okoliczności sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że wniosek złożony został przez [A.], a oznaczenie w jego nagłówku jako strony [B] wynikało z oczywistej omyłki pisarskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi powoduje, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna wskazuje na podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to jest na naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku we wskazanych wyżej granicach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na nierozważeniu całego materiału dowodowego, co skutkowało oddaleniem zamiast uwzględnieniem skargi, a w konsekwencji nieuchyleniem rozstrzygnięcia organu administracji wobec bezpodstawnego przyjęcia iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony przez [B], gdy z treści tego wniosku, treści kolejnych pism procesowych skarżącego, jak również z okoliczności sprawy wynika, że wniosek z dnia [...] czerwca 2014 r. wniesiony został przez [A.] a oznaczenie w nagłówku wskazanego wniosku odwołującego się jako [B] wynikało z oczywistej omyłki pisarskiej. Z okoliczności sprawy oraz z akt administracyjnych sprawy wynika, że rzeczywiście [A.] składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. zobowiązującej Klub do zwrotu części dotacji, jako składającego wniosek wskazał na [B]. W związku z powyższym pismem z dnia [...] września 2014 r. Kolegium wezwało pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez złożenie dokumentów, z których wynikała będzie legitymacja [B] do złożenia wniosku oraz pełnomocnictwa dla radcy prawnego, wskazującego na umocowanie do złożenia tego wniosku i reprezentowania mocodawcy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z dnia [...] października 2014 r., pełnomocnik Klubu zakwestionował jego zasadność i odnosząc się do zobowiązania do wykazania legitymacji do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił, że : - postępowanie o stwierdzenie nieważności toczy się w związku ze złożeniem przez Stowarzyszenie K. F. – G. K. P. "T." wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji; - w postępowaniu o stwierdzenie nieważności [A.] był stroną postępowania; - [A.] był adresatem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. zobowiązującej do zwrotu części dotacji; - na żadnym etapie postępowania organy nie kwestionowały przymiotu strony dla [A.]. Kierując się taką argumentacją Kasator wskazał, że oczywistym jest fakt przysługiwania [A.] uprawnienia do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazując na niezrozumiałość wezwania domagał się jednoznacznego wskazania, jakie dokumenty należy przedstawić, by [A.] wykazał legitymację do występowania w sprawie. Jednocześnie pełnomocnik złożył pełnomocnictwo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie przepisu art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na niewykazanie przez pełnomocnika umocowania do działania w imieniu podmiotu określanego we wniosku jako [B]. Stanowisko takie zostało zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który uznał że stwierdzona rozbieżność w określeniu strony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i podmiotu który brał udział w postępowaniu uzasadniała wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Skoro pełnomocnik strony, będący radcą prawnym, rozbieżności w nazwie nie wyjaśnił przyjąć należy, że nie zadbał o ochronę interesów mocodawcy, co przesądza o prawidłowości rozstrzygnięcia SKO w świetle przepisu art. 134 K.p.a. Stanowisko wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaaprobowane następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie zasługuje na akceptację. Nie budzi żadnych wątpliwości i nie jest kwestionowany przez strony fakt, że przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy [A.] do zwrotu części dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na realizację zadania publicznego pod nazwą "Centra sportowo - szkoleniowe - rewitalizacja warszawskich klubów sportowych" toczącym się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie przysługuje [A.]. Niewątpliwie pełnomocnik Klubu składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia zamiast określić składającego wniosek jako [A.] określił go jako [B]. Organ prawidłowo wezwał stronę do uzupełnienia braków wniosku, jednak wadliwie ocenił złożone przez pełnomocnika [A.] pismo z dnia [...] października 2014 r., przez co rzeczywiście naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. z uwagi niedokonanie wszechstronnej oceny okoliczności analizowanego przypadku na podstawie badania całego materiału dowodowego, co z kolei spowodowało naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z pisma Kasatora z dnia [...] października 2014 r. w sposób jednoznaczny wynika, że dopuścił się on oczywistej omyłki pisarskiej poprzez wskazanie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jako strony [B] zamiast [A.]. W piśmie tym wskazuje on wyraźnie, że wnioskodawcą jest [A.]". Uzasadnia przecież swoje stanowisko tym, że postępowanie o stwierdzenie nieważności toczy się z wniosku [A.], że Klub ten był niekwestionowaną stroną tego postępowania, że [A.] był adresatem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. zobowiązującej do zwrotu części dotacji. Poza tym radca prawny wskazując podmiot skarżący w piśmie z dnia [...] października 2014 r. określił go jako [A.]. Tak więc przyjąć należało, że pełnomocnik [A.], aczkolwiek może w sposób niejednoznaczny, wyjaśnił kto jest rzeczywistym wnioskodawcą i kto jest jego mocodawcą. Taka interpretacja pisma z dnia [...] października 2014 r. wynika z oceny całości jego treści. Wytknąć również należy, że w piśmie uzupełniającym braki radca prawny M. K. stwierdził, że żądanie w zakresie wykazania legitymacji Klubu do występowania w sprawie w charakterze strony jest dla niego niezrozumiałe w związku z tym prosi o jednoznaczne wskazanie, jakie dokumenty ma przedstawić. Skoro, w ocenie SKO, wyjaśnienie zawarte w piśmie z dnia [...] października 2014 r. było nadal niewystarczające należało w kolejnym piśmie sprecyzować wątpliwości i zażądać ich wyjaśnienia. Cały problem w sprawie wyniknął przecież z faktu, że pełnomocnik Klubu nie zauważył, że popełnił omyłkę wpisując zamiast przymiotnika "P." przymiotnik "S." we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i omyłki tej nadal nie zauważył sporządzając pismo z dnia [...] października 2014 r. Zaprezentowane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkować musi przyjęciem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwie uznał za zgodne z prawem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydane z naruszeniem przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. i w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. błędnie skargę oddalił. Zgodzić się należy również, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi mimo wydania postanowienia z naruszeniem wskazanych przepisów K.p.a. Przepis art. 8 K.p.a. nakazywał organom administracji publicznej prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zasada pogłębiania zaufania do organów państwa zostaje naruszona, również kiedy organ nie przestrzega prawa w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazaną zasadę naruszyło poprzez wybiórczą ocenę treści pisma Kasatora z dnia [...] października 2014 r., uniemożliwiającą rozpoznanie wniesionego przez niego środka zaskarżenia. Art. 9 K.p.a. kreuje zasadę informowania stron nakładając na organy obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W analizowanej sprawie strona jest wprawdzie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, jednak w tej konkretnej sytuacji, kiedy z treści pisma z dnia [...] października 2014 r. widać, że nie dostrzega on popełnionej przez siebie pomyłki i prosi o jednoznaczne wskazanie mu jakie dokumenty ma przedstawić, brak ponownego wezwania przez organ do usunięcia braku formalnego z wyjaśnieniem na czym problem polega stanowi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o naruszeniu przez organ przepisu art. 9 K.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, dlatego na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił wyrok Sądu I instancji. Ponieważ w ocenie NSA istota sprawy została w sposób dostateczny wyjaśniona Sąd rozpoznał również skargę. W tym zakresie, kierując się wskazanymi we wcześniejszej części uzasadnienia ustaleniami, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. postanowienie narusza prawo. W ocenie Sądu II instancji z treści pisma pełnomocnika [A.] z dnia [...] października 2014 r. wynika, że wniosek złożył w imieniu tego właśnie podmiotu. Wprawdzie z pisma usuwającego braki wniosku nie wynika to w sposób werbalny, jednak wskazany w nim podmiot skarżący i zawarta w piśmie argumentacja do takiej konkluzji w pełni uprawniają. Skoro kwestia podmiotu składającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i umocowania dla pełnomocnika została wyjaśniona uznać należy, że Kasator usunął braki formalne środka zaskarżenia, co powoduje konieczność przyjęcia, że postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. stwierdzające, na podstawie art. 134 K.p.a., niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w oparciu zostało wydane z naruszeniem wskazanego przepisu. To z kolei obliguje Sąd do wyeliminowania tego postanowienia z obrotu prawnego. W tym zakresie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje podstawę prawną w art. 188 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 P.p.s.a.