I OSK 2532/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 124/15 w sprawie ze skargi D. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 13 maja 2015 r. oddalił skargę D. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. D. B. wnioskiem z [...] września 2014 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., zwrócił się do Starosty K. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z [...] maja 2014 r. w przedmiocie skierowania na badanie lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy oraz uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Zdaniem strony, decyzja została wydana w wyniku popełnienia przestępstwa przez funkcjonariuszy Policji, którzy złożyli wniosek o jej wydanie. W powyższej sprawie toczy się postępowanie przygotowawcze pod sygn. akt [...] prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w R. Do wniosku dołączono kopię pisma Prokuratora Okręgowego w P., z którego wynika, że sprawa dotyczy popełnienia przestępstwa przez funkcjonariuszy Policji KPP w O. i KP w P., polegającego na niedopełnieniu obowiązków w dniu [...] kwietnia 2014 r. poprzez zaniechanie zatrzymania i wykonania czynności procesowych ze sprawcami pobicia D. B. i H. B. Zdaniem strony, skoro decyzja Starosty K. została wydana w wyniku przekroczenia uprawnień przez funkcjonariuszy publicznych policji, zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania w sprawie. Postanowieniem z [...] października 2014 r. Starosta K. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie oraz uchylenia i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego uznając, że Policja nie wydawała żadnej decyzji kierowcy, a jedynie skierowała wniosek do starosty jako organu wydającego uprawnienia do kierowania pojazdami o skierowanie na badanie lekarskie. Ponadto nie może być mowy o wydaniu decyzji w wyniku popełnienia przestępstwa przez funkcjonariuszy policji, nawet jeżeli przeciwko nim toczy się postępowanie przygotowawcze. Organ stwierdził, ze przesłanką dla organu do wydania decyzji o skierowaniu na badanie był stan zdrowia D. B. i związane z tym trudności w samodzielnym poruszaniu na skutek choroby stwardnienia rozsianego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach rozpatrując zażalenie wniesione przez D. B. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i orzekło o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty K. z [...] maja 2014 r. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie przepisów art. 145 § 1, art. 147, art. 148 § 1 i § 2, art. 149 § 1 – 2 k.p.a. dotyczących instytucji wznowienia postępowania jako nadzwyczajnego trybu umożliwiającego wzruszenie decyzji ostatecznej. Podkreślił, że decyzja Starosty K. z [...] maja 2014 r. o skierowaniu na badanie lekarskie D. B. została wydana na wniosek organu kontroli ruchu drogowego, który powziął zastrzeżenia co do stanu zdrowia osoby kierującej pojazdem w trakcie wykonywania czynności służbowych. Starosta K. w wyniku postępowania zakończonego wydaniem powołanej wyżej decyzji uznał, że względem D. B. występują uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia mogące stanowić przeciwwskazania co do jego dalszego udziału w ruchu drogowym w charakterze kierującego pojazdem. Zdaniem organu, Starosta K. nie był związany wnioskiem Komendanta Powiatowego Policji w O., który tylko sygnalizował istnienie po stronie D. B. uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu jego zdrowia. W uzasadnieniu podkreślono, że nie zachodzi związek przyczynowy między wydaniem decyzji o skierowaniu D. B. na badanie lekarskie, a samym domniemanym "przestępstwem", którego jakoby dopuścili się policjanci, biorący udział w interwencji z dnia [...] kwietnia 2014 r. poprzez zaniechanie zatrzymania i wykonania określonych czynności procesowych ze sprawcami pobicia D. B. i H. B. W ocenie organu, skoro fakt popełnienia przestępstwa nie został stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, to nie istnieje podstawa wznowieniowa, powoływana przez stronę we wniosku z [...] września 2014r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach złożył D. B. wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz nakazanie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Starosty K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd podkreślił, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Z uwagi na powyższą regulację, w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie podkreśla się, że strona, która domaga się wznowienia postępowania na podstawie powołanego przepisu, musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci prawomocnego orzeczenia sądowego lub orzeczenia innego organu, stwierdzającego fakt popełnienia przestępstwa. Możliwość wznowienia, jeszcze przed stwierdzeniem popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu dotyczy sytuacji wymienionych w art. 145 § 2 k.p.a. tj. jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (art. 145 § 2 k.p.a.). Ponadto nie ma znaczenia to, czy przestępstwo wywarło wpływ na treść decyzji. Nie musi więc istnieć związek pomiędzy treścią decyzji a przestępstwem, ale musi istnieć jedynie pomiędzy przestępstwem a wydaniem decyzji. Sąd podkreślił, że z niekwestionowanych ustaleń SKO wynika, iż skarżący nie przedstawił prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu, stwierdzającego fakt popełnienia przestępstwa. Za prawidłową uznał też ocenę organu odnośnie braku podstaw do zastosowania w sprawie wyjątków przewidzianych w art. 145 § 2 k.p.a., umożliwiających organowi wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, pomimo braku prawomocnego orzeczenia sądu w sprawie karnej. Nie można bowiem mówić o oczywistości popełnienia przez funkcjonariuszy przestępstwa, zaś wznowienie postępowania z uwagi na przedmiot sprawy nie jest niezbędne by uniknąć niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Z akt sprawy nie wynika, by postępowanie przed sądem lub innym organem nie mogło być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Powyższe oznacza, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające badanie przez organ przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, stosownie do treści art. 149 § 2 k.p.a. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że Kolegium prawidłowo uznało, iż podnoszona przez skarżącego okoliczność dotycząca prowadzenia postępowania przygotowawczego w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa przez funkcjonariuszy Policji z KPP w O. i KP w P., polegającego na niedopełnieniu obowiązków w dniu [...] kwietnia 2014 r. poprzez zaniechanie zatrzymania i wykonania czynności procesowych ze sprawcami pobicia D. B. i H. B., czym działano na szkodę interesu prywatnego wyżej wymienionych, tj. o czyn z art. 231 § 1 k.k. – nie uzasadnia wydania postanowienia o wszczęciu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku D. B., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, podniósł zarzut: 1. naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., 2. naruszenia art. 145 § 2 k.p.a. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za postępowanie przez Sądem II instancji. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. wywiedziono, że skierowanie skarżącego na badania lekarskie wydało Starostwo Powiatowe w K. na podstawie wniosku Komendanta Powiatowego Policji w O., nie było innych przesłanek do wydania skierowania, a wniosek Policji sprowadzał się do tego, że policjanci przybyli na miejsce zdarzenia i zamiast wykonywać czynności, do których są zobowiązani, skupili się na osobie skarżącego, którego początkowo podejrzewali o jazdę po spożyciu alkoholu. Skarżący zaś jest osobą chorą na stwardnienie rozsiane. Z dokumentacji medycznej wynika, że brak jest jakichkolwiek przeciwwskazań do kierowania przez niego pojazdami. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 145 § 2 k.p.a. skarżący kasacyjnie wskazał, że właściwe zastosowanie tego przepisu prowadziłoby do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji, bowiem wznowienie jest niezbędne z uwagi na interes społeczny. Pozostawienie więc decyzji ostatecznej w tej sprawie spowoduje poważną szkodę dla interesu społecznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie odpowiadają w pełni wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. I tak podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został już pogląd, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu pierwszej instancji wynika, że jej podstawą powinno być naruszenie przepisów postępowania przed sądem administracyjnym tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 2 k.p.a. bez powiązania z przepisami ustawy p.p.s.a. W świetle jednak postanowień uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, należało uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Odmawiając słuszności podniesionym zarzutom należy wskazać, że art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, jeżeli została ona wydana w wyniku przestępstwa. W doktrynie przyjmuje się, że wznowienie postępowania na tej podstawie dopuszczalne jest, jeżeli łącznie zostaną spełnione trzy warunki: 1) musi mieć miejsce fakt popełnienia przestępstwa; 2) stwierdzony jest on prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu; 3) pomiędzy wydaniem decyzji a popełnieniem przestępstw istnieje związek przyczynowy. (por. B.Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B.Adamiak, J.Borkowski wyd. 11 C.H.Beck, s. 549). W art. 145 § 2 k.p.a. przewidziany został wyjątek m.in. dla powyżej opisanej przyczyny wznowienia. Przyjęto zatem, że postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że warunek przewidziany w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. nie został spełniony, brak bowiem prawomocnego orzeczenia stwierdzającego fakt popełnienia przestępstwa, za pomocą którego została wydana decyzja Starosty K. z [...] maja 2014 r. o skierowaniu skarżącego na badanie lekarskie. Nie może stanowić wystarczającej podstawy do wznowienia postępowania powołanie się na okoliczność prowadzenia postępowania przygotowawczego przez Prokuraturę Rejonową w sprawie "podejrzenia popełnienia przestępstwa przez funkcjonariuszy Policji (...) polegającego na niedopełnieniu obowiązków poprzez zaniechanie zatrzymania i wykonania czynności procesowych ze sprawcami pobicia" m.in. skarżącego, czym działano na szkodę interesu prywatnego poszkodowanego, tj. o czyn wymieniony w art. 231 § 1 k.k. Zgodzić się również należy z oceną Sądu I instancji, iż tak zakreślone postępowanie przygotowawcze nie wypełnia przesłanki wznowienia w warunkach przewidzianych w art. 145 § 2 k.p.a. Przywołane przez skarżącego kasacyjnie okoliczności zdarzenia, które towarzyszyły złożeniu przez organy Policji wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie Dariusza Barcickiego, nie świadczą bowiem w sposób oczywisty na popełnienie przestępstwa przez funkcjonariuszy Policji. Nie zachodzi również druga z wymienionych w tym przepisie przesłanek dla wznowienia postępowania, tj. potrzeba uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Skarga kasacyjna wskazując, że pozostawienie decyzji ostatecznej spowoduje poważną szkodę dla interesu społecznego w ogóle nie precyzuje, w czym należałoby tej szkody upatrywać. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś władny zastąpić, czy uzupełnić brakującej w tej mierze argumentacji skarżącego kasacyjnie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw, dlatego też oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną w ramach prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.