II SA/Bd 161/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 1447,78 (tysiąc czterysta czterdzieści siedem 78/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz C. decyzją z ... 2014 r. nr ... na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z zm.) art. 104 i 28 Kpa, § 28 pkt. 1, 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Nr 75, poz. 690 z zm.) po rozpatrzeniu wniosku M. i M. G. z dnia ... 2012 r., uzupełnionego w dniu ... 2012 r. w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na działce ... obręb M., gm. C. - odmówił nakazania przywrócenia stosunków wodnych na ww. działce, na której wykonano podmurówkę pod ogrodzenie z nawiezieniem znacznych ilości ziemi, co spowodowało zamknięcie naturalnego odpływu wód deszczowych, wskazując że rozstrzygnięcie oparł na zebranym materiale dowodowym, w szczególności na opinii biegłego D. P. Pełnomocnik wnioskodawców w odwołaniu od decyzji, wnosząc o jej zmianę i nakazanie przywrócenia stosunków wodnych na działce ... naruszonych wykonaniem podmurówki pod ogrodzenie i nawiezieniem znacznej ilości ziemi, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - art. 6,7,8, 10 § 1,11, 77,80,107 § 1 i § 3 Kpa, poprzez nieprzeprowadzenie w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, a także brak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia istoty sprawy, w szczególności wskazania faktów które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, brak rozważenia całokształtu materiału dowodowego i prawidłowego wyjaśnienia rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, i uniemożliwienie wnioskodawcom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz naruszenie prawa materialnego - art. 29 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo wodne przez jego niezastosowanie polegające na odmowie nakazania przywrócenia stosunków wodnych, gdy z materiału dowodowego wynika, że właściciel działki ... naruszył dotychczasowe stosunki wodne w sposób wpływający szkodliwie na grunty skarżących. SKO we W. decyzją z ... 2015 r. (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 29 ust. 3 ww. ustawy Prawo wodne uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło nakazania R. K. przywrócenia stosunków wodnych na ww. działce nr ..., wskazując na opinię biegłego z czerwca 2014 r., która wg organu została w sposób logiczny i rzeczowy uzasadniona zaś wnioski ujęte przez biegłego znajdują potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym. Analiza opinii oraz pozostałego materiału dowodowego wskazuje, że R. K. właściciel nieruchomości ..., nie naruszył stosunków wodnych w stosunku do nieruchomości będącej własnością wnioskodawców. Wody opadowe, gromadzące się na jego działce nie są odprowadzane na grunty działek nr ..., ..., których właścicielami są M. i M. G. Wprawdzie działki te są okresowo zalewane przez wodę opadową, ale przyczyną tego są zastoiska wodne na drodze dojazdowej, tj. działce nr .... To woda z zastoisk powstających na tej działce zalewa grunty wnioskodawców. Zastoiska wodne tworzą się na zakręcie drogi dojazdowej, która została ukształtowana w poprzek naturalnego spływu wód opadowych, ponadto woda płynąca drogą nie znajduje ujścia, ponieważ wszystkie nieruchomości, znajdujące się wzdłuż drogi (w tym także działki nr ... i ...) są ogrodzone. Woda opadowa przemieszcza się drogą, a nie znajdując ujścia tworzy zastoiska, a następnie zalewa grunty wnioskodawców; zatem nie istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy konkretnym działaniem R. K. wyrażającym się w negatywnej zmianie stanu wód na gruntach wnioskodawców i dlatego należało odmówić nakazania R. K. przywrócenia stosunków wodnych na działce nr ..., ale w związku z tym, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji dokonał niewłaściwego sposobu rozstrzygnięcia, poprzez wierne zacytowanie treści wniosku M. i M. G., brzmienie osnowy należało zweryfikować, uchylając decyzje i orzekając w tym zakresie zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Było to konieczne, ponieważ osnowa decyzji organu I instancji sugerowała, iż wykonanie podmurówki pod ogrodzenie na działce nr ... spowodowało zamknięcie naturalnego odpływu wód deszczowych, co kłóciło się z rozstrzygnięciem. Pełnomocnik M. i M. G. domagając się w skardze uchylenia obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 i § 4, 80, 107 § 1 i § 3 Kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak rozważania całokształtu materiału dowodowego i niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji istoty postępowania, w szczególności wskazania przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej opiniom biegłych, a swoje rozstrzygnięcie oparł na opinii uzupełniającej, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, iż nawiezienie znacznych ilości ziemi, podwyższenie terenu i wykonanie podmurówki pod ogrodzenie przez R. K. nie spowodowało naruszenia stosunków wodnych; 2) art. 139 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zmianę decyzji na niekorzyść skarżących; 3) art. 29 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo wodne poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na odmowie nakazania przywrócenia stosunków wodnych w sytuacji, gdy z prawidłowo ocenionego materiału dowodowego wynika, że właściciel działki ... naruszył dotychczasowe stosunki wodne w sposób wpływający szkodliwie na grunty skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zaskarżonej decyzji. Nadto SKO stwierdziło że pełnomocnik strony błędnie przyjmuje, iż wydając zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium naruszyło art. 139 Kpa, pogarszając sytuację strony odwołującej - nie nastąpiło pogorszenie sytuacji strony, gdyż treść rozstrzygnięcia organu I instancji i zestawienie go z uzasadnieniem decyzji wskazuje, że organ odmawia nakazania R. K. przywrócenia stosunków wodnych na działce nr .... Zmiana dokonana przez organ II instancji ma bardzo ograniczony zakres w stosunku do decyzji organu I instancji i nie zmienia istoty rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W świetle tych przepisów sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Po myśli przepisów art. 133 § 1 i 134 § 1 ww. ustawy z 30.08.2002 r. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy natomiast wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w wyniku wniosku M. i M. G. (tj. skarżących) z dnia ... 2012 r. skierowanego do organu pierwszej instancji, w którym wnosili " ...o interwencję związaną z naruszeniem przepisów prawa wodnego (naruszenie stosunków wodnych) na działce dojazdowej do działki nr ... oraz ... na której wykonano podmurówkę pod ogrodzenie łącznie z nawiezieniem znacznych ilości ziemi co spowodowało zamknięcie naturalnego dopływu wód deszczowych," co powoduje zalewanie ich nieruchomości. W świetle dokumentów zawartych w aktach sprawy jest okolicznością bezsporną, że właścicielem działki nr ... wskazanej we wniosku skarżących z ... 2012 r. jest uczestnik postępowania R. K., a właścicielami działki nr ... (a także) ... są skarżący M. i M. G. Z akt sprawy wynika także, że Burmistrz C. w niniejszej sprawie oprócz decyzji z ... 2014 r., której bezpośrednio dotyczy zaskarżona decyzja SKO we W. z ... 2015 r. wcześniej wydał trzy inne o odmiennej treści decyzje: w dniu ... 2013 r., ... 2013 r. i ... 2013 r., które organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchylało, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Analiza akt sprawy nakazuje Sądowi stwierdzenie, że prowadząc postępowanie organ dopuścił jako dowód wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie było sprzeczne z prawem. Rozstrzygając sprawę nie rozważył jednak całokształtu materiału dowodowego, w szczególności nie wskazał przyczyn dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej znajdującym się w aktach opiniom biegłych. W niniejszej sprawie niewątpliwie szczególna rola w ustalaniu stanu faktycznego przypadała opiniom z zakresu hydrologii. Dopuszczając taki dowód organ zastosował się do wskazania ustawodawcy zawartego w art. 84 § 1 Kpa. Analiza zebranych w sprawie opinii nakazuje stwierdzenie, że najpełniejszą wyjaśniające wszystkie istotne okoliczności sprawy przez to kompletną jest ostatnia opinia w sprawie z czerwca 2014 r., uzupełniona w sierpniu 2014 r. - opinia biegłego D. P. Jest to obszerna opinia zawierająca oprócz części tekstowej także bogatą dokumentację fotograficzną oraz mapy sytuacyjno – wysokościowe i szkice na których oznaczono m.in. kierunki spływu wód opadowych, zawierająca także odniesienia do poprzednich opinii. Opinia ta została wydana po przeprowadzeniu w dniu ... 2014 r. wizji lokalnej. Zawiera obszerne – zdaniem Sądu – przekonywujące i logiczne odpowiedzi na liczne pytania postawione przez organ. Opinia uzupełniająca z sierpnia 2014 r. stanowi zaś odpowiedź na uwagi D. i D. M. uczestników postępowania, będących właścicielami m.in. działki nr ..., na której znajduje się droga dojazdowa przylegająca m.in. do działek nr ... i .... Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji w konfrontacji z obszernym materiałem dowodowym zebranym w toku toczącego się od kwietnia 2012 r. postępowania, należy zgodzić się z pełnomocnikiem skarżących, że ustalenia i oceny materiału dowodowego dokonanie przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji (str. 8 do 11), które powinny stanowić ocenę dowodów zgromadzonych w postępowaniu, jak również określić w sposób jednoznaczny stan faktyczny i prawny decyzji - nie spełniają dyspozycji art. 107 § 3 Kpa. W szczególności organ nie wskazał powodów dla których większości dowodów odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie dokonał szczegółowej i prawidłowej analizy wpływu działania właściciela działku numer ... na stosunki wodne, choć niekwestionowanym przez żadną ze stron w toku niniejszego postępowania było to, że właściciel tej działki podniósł teren na swojej działce, nawiózł znaczne ilości ziemi i wzniósł murowane ogrodzenie i tym samym niewątpliwie wykonał przeszkody w odpływie wody opadowej i roztopowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym i istniejącym do czasu tej ingerencji odpływem. Nawiasem mówiąc dostrzegł to organ pierwszej instancji czemu dał wyraz w sentencji swej decyzji stwierdzając, że na działce ... "...wykonano podmurówkę pod ogrodzenie z nawiezieniem znacznych ilości ziemi, co spowodowało zamknięcie naturalnego odpływu wód deszczowych", aczkolwiek nie wyprowadził z tego prawidłowego wniosku w kontekście art. 29 ustawy Prawo wodne. Analizując wszystkie opinie wydane przez biegłych w niniejszej sprawie należy zauważyć, że już w pierwszej opinii sporządzonej przez biegłego S. B. znajduje się stwierdzenie, że przyczyną zmiany stosunków wodnych jest działanie właścicieli działki numer ..., co sprawiło, iż został zamknięty odpływ wód. Znajduje to swe potwierdzenie również w opinii sporządzonej przez biegłego K. P., który skupił się na istocie problemu czyli konsekwencjach budowy ogrodzenia działki .... Również w konkluzjach tej opinii wskazano, że zagospodarowania działki ... poprzez wybudowanie ogrodzenia spowodowało zagrożenie zalaniem działek skarżących ... oraz ... i budynku, który się tam znajduje. W kolejnej opinii biegłego – P. G. również wskazano, iż doszło do naruszenia stosunków wodnych z przyczyn leżących po stronie właściciela działek .... Także ostatnia opinia jednoznacznie, nie pozostawiając żadnych wątpliwości wskazuje na właściciela działki ... jako bezsprzecznego sprawcę zmiany kierunku odpływania wód jak to wskazali skarżący we wniosku. W kontekście art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne organ nie jest natomiast zobowiązany do poszukiwania tudzież ustalania wszelkich możliwych przyczyn niekorzystnego dla danej strony spływu wód. Zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy z uwagi na konkretne działania właściciela nieruchomości wskazanej we wniosku zachodzi związek przyczynowo – skutkowy przejawiający się w niekorzystnej zmianie stosunków wodnych na innych gruntach. Jeżeli taki związek jak to ma miejsce w niniejszej sprawie zachodzi co wynika z materiału dowodowego rzeczą organu jest nakazanie wykonania określonych prac sprawcy naruszenia dotychczasowych stosunków wodnych. Ustalenie wprowadzenia przez właściciela nieruchomości zmiany stanu wody na jego gruncie, powodujące zmianę dotychczasowych stosunków wodnych jest ingerencją w naturalny stan wody na jego gruncie obligującą organ do zastosowania art. 29 ustawy Prawo wodne. Już z samej tylko sentencji decyzji organ pierwszej instancji wynika ewidentnie, że na działce ... obręb M. gmina C. "wykonano podmurówkę pod ogrodzenie z nawiezieniem znacznych ilości ziemi, co spowodowało zamknięcie naturalnego odpływu wód deszczowych". To ustalenie mające swoje potwierdzenie w obszernym materiale dowodowym obligowało organ wobec zaistnienia okoliczności wskazanych przepisem art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, do wydania jednej z decyzji wobec właściciela tej nieruchomości, przewidzianych w tym przepisie. Zaniechanie wydania takiej decyzji jest ewidentnym naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie tylko naruszył przepisy postępowania wskazane w pkt 1 skargi, ale dokonując wbrew zebranym dowodom odmiennych ustaleń niż wskazano w sentencji decyzji organu pierwszej instancji naruszył przepis art. 139 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zmianę decyzji na niekorzyść skarżących, co również zasadnie zarzucono w skardze (pkt 2). W rozumieniu tego przepisu rozstrzygnięciem na niekorzyść strony skarżącej jest każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania. Pogorszenie to wcale nie musi dotyczyć tylko jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, może dotyczyć także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, co oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzec w sposób, który pogarsza sytuację strony odwołującej się, tj. tę sytuację, którą ukształtowała decyzja organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy uznając zasadność zarzutów zawartych w skardze, stwierdzając iż zostały spełnione przesłanki wskazane w przywołanych przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarówno w zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji (oczywiście tej decyzji nie dotyczy zarzut naruszenia przepisu art. 139 Kpa) na podstawie ww. przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisem art. 135 tej ustawy orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku, rozstrzygnięcie w pkt 2 opierając na przepisie art. 200 ww. ustawy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ winien mieć na uwadze, zawartą w wyroku ocenę prawną oraz wskazania odnośnie dalszego toku postępowania, które po myśli art. 153 przywoływanej ustawy są dla organu wiążące wydając rozstrzygnięcie zgodnie z art. 29 ustawy Prawo wodne. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu zasądził solidarnie na rzecz skarżących kwotę 1447,78 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania – uiszczonego w sprawie wpisu sądowego i kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, uznając za zasadny z uwagi na charakter sprawy i obszerność materiału dowodowego wniosek o przyznanie tych kosztów w zwiększonej wysokości.