II SA/Bd 177/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz skarżącego kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] Wójt Gminy W. na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwana k.p.a.) w związku z art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej zwana u.p.z.p.) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku K. K. o wydanie w trybie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości nr [...] w W. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu poprzez likwidację działalności polegającej na produkcji i sprzedaży prefabrykatów budowlanych przez Z. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z [...].01.2014 r. K. K. w trybie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. wystąpił o wydanie decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości nr [...] w W. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu poprzez likwidację działalności polegającej na produkcji i sprzedaży prefabrykatów budowlanych przez Z. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 ustawy). Z kolei art. 59 ust. 3 ustawy stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Należy zwrócić uwagę, że art. 59 ust. 3 ustawy ogranicza możliwość nakładania nakazów w nim określonych tylko do sytuacji "zmiany zagospodarowania terenu", uregulowanej w ust. 2 art. 59 ustawy. W związku z tym, że zastosowanie sankcji z art. 59 ust. 3 ustawy lub odmowa wydania nakazu w tym trybie powinno być poprzedzone prawidłowym ustaleniem wszystkich ustawowych przesłanek organ w pierwszej kolejności musiał rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie mamy w ogóle do czynienia ze zmianą zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 ustawy, w szczególności czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Organ na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości w ogóle nie zaistniała sytuacja zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 ustawy, która może podlegać merytorycznej ocenie pod kątem zastosowania prawnych sankcji przewidzianych w art. 59 ust. 3 ustawy. Jak ustalono, przedmiotowa nieruchomość została zakupiona przez A. G. aktem notarialnym z [...] listopada 1999 r. Przed rozpoczęciem działalności gospodarczej nieruchomość była niezabudowana. Bezpośrednio po nabyciu nieruchomości właściciel wystąpił do organu gminy o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu [...] grudnia 1999 r. wydana została decyzja dla inwestycji polegającej na budowie wytwórni wyrobów betonowych o powierzchni zabudowy ca [...] m, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza energetycznego, przyłącza wodociągowego i osadnika ścieków. Na podstawie w/w decyzji Starosta W. [...] czerwca 2000 r. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę wytwórni wyrobów betonowych. Jak stwierdził ponadto A. G., budowę rozpoczął w 2000 r., a zakończył ostatecznie na przełomie 2005 i 2006 r. W dniu [...] .09.2006 r. wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. zawiadomienie o zakończeniu budowy. Stwierdził także, że początkowo w 2000 r. prowadził działalność na otwartym powietrzu, a następnie w kwietniu 2002 r. również w wybudowanym już budynku produkcyjnym. Była to działalność od samego początku polegająca na produkcji wyrobów betonowych. Działalność od początku miała taki sam charakter jak obecnie. Do chwili obecnej zagospodarowanie nieruchomości w zakresie rodzaju prac na niej wykonywanych, a związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, nie uległo zmianie, z tym że od 2008 r. produkuje tam tylko bloczek betonowy. W sprawie nowych budowli na terenie nieruchomości A. G. w ramach przesłuchania zeznał, że na podstawie decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku garażowego wg projektu budowlanego i węzła betoniarskiego z dwoma silosami na cement wg projektu typowego i zmieniającej decyzji Starosty W. z dnia [...] maja 2007 r., udzielającej pozwolenia w zakresie zmiany wysokości stropodachu budynku garażowego i zatwierdzającej zamienny projekt budowlany budynku garażowego, został wybudowany węzeł betoniarski i garaże. W dniu [...] listopada 2014 r. odbyły się oględziny nieruchomości, celem oceny stanu faktycznego w związku z prowadzonym postępowaniem. W trakcie oględzin stwierdzono, że wszystkie obiekty zostały wybudowane zgodnie z wydanymi pozwoleniami na budowę. Inwestor legitymuje się więc pozwoleniami na budowę wszystkich obiektów zlokalizowanych na działce nr [...] położonej w miejscowości W., obręb Ł. Stan faktyczny został udokumentowany wykonaniem zdjęć. Zebrany materiał dowodowy z przesłuchania stron i świadków potwierdza, że rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej przez A. G. na przedmiotowej nieruchomości nastąpiło od 2000 r. na terenie otwartym, a od kwietnia 2002 r. w wybudowanym budynku. Bezsporne jest więc, że przedmiotowa działalność gospodarcza była prowadzona przed [...] lipca 2003 r., a więc przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zapisów zawartych w art. 59. Organ opierając się na powyższych ustaleniach uznał, że A. G. nie można zobowiązać do wstrzymania użytkowania terenu, albo przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., czego domaga się wnioskujący. Sankcje przewidziane w art. 59 ust. 3 ustawy odnoszą się jedynie do naruszenia art. 59 ust. 2 ustawy, a nie dotyczą naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy. Wynika to przede wszystkim z faktu, że w przypadku budowy obiektu budowlanego lub wykonania innych robot budowlanych bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zasadne jest podjecie działań przez organ nadzoru budowlanego, a nie organ wskazany w art. 59 ust. 3 ustawy. Mając na uwadze zestawienie przepisów art. 59 ust. 3 i ust. 2 ustawy, nie ulega wątpliwości, że instrumenty, o których mowa w art. 59 ust. 3, stosować można wyłącznie do tych zmian zagospodarowania terenu , które nie wymagają pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 12.04.2012 r., akt IV SA/Wa 213/12). Organ po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego stwierdził, że na przedmiotowej działce w ogóle nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 ustawy, a w szczególności nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Wyjaśnienie tej kwestii miało kluczowe znaczenie i warunkowało podejmowanie kolejnych kroków w przedmiotowej sprawie. Od tej wstępnej oceny organu zależy również rodzaj rozstrzygnięcia kończącego sprawę (umorzenie postępowania - w przypadku bezprzedmiotowości albo orzeczenie merytoryczne - o nakazaniu bądź odmowie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania). Mając na względzie całokształt przytoczonych wyżej okoliczności organ uznał, że prowadzenie dalszego postępowania w rozważanej sprawie jest bezprzedmiotowe, gdyż nie doszło w ogóle do zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 u.p.z.p., która może być przedmiotem merytorycznej oceny pod kątem zastosowania prawnych sankcji przewidzianych w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez K. K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w całości rozważania i wnioski organu I instancji dotyczące analizy treści art. 59 ust. 3 i art. 59 ust. 2 u.p.z.p. i w konsekwencji stwierdził, że ewentualna zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, nie jest objęta dyspozycją art. 59 ust. 3 ustawy. Sankcja przewidziana w art. 59 ust. 3 ustawy odnosi się jedynie do naruszenia art. 59 ust. 2 ustawy, a nie dotyczy naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy. Ingerencja organu wskazanego w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. - wójta, burmistrza albo prezydenta miasta - jest natomiast uzasadniona przypadku takiej zmiany zagospodarowania terenu dokonanej bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która nie polega na realizacji robót budowlanych i nie podlega kompetencji organów nadzoru budowlanego. Norma art. 59 ust. 3 ustawy przemawia zatem za przyjęciem, że art. 59 ust. 2 ustawy nie dotyczy zmiany zagospodarowania polegającej na realizacji robót budowlanych, w przeciwnym bowiem razie z art. 59 ust. 3 ustawy wynikałaby kompetencja wskazanych w nim organów do podjęcia działań polegających na nakazie wstrzymania użytkowania i nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, który w sytuacji wykonania robót budowlanych podlegających zgłoszeniu sprowadzałby się do nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Mając na uwadze zestawienie przepisów art. 59 ust. 3 i ust. 2 ustawy nie ulega wątpliwości, że instrumenty, o których mowa w art. 59 ust. 3 ustawy, stosować można wyłącznie do tych zmian zagospodarowania terenu, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy w kierunku ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zmianą zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 u.p.z.p., w szczególności czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. W związku z tym, że w sprawie, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie stwierdzono zmiany zagospodarowaniu terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 ustawy, w szczególności zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i brak było podstaw do podejmowania kolejnych kroków w przedmiotowym trybie. Zaistniała zatem konieczność umorzenia niniejszego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył K. K. Skarżący w szczegółowy sposób przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz stan faktyczny. Skarżący konsekwentnie twierdził, że nie oczekiwał w niniejszej sprawie wydania rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórki lub też wstrzymania użytkowania budynków betoniarni. Chodziło mu przede wszystkim o wstrzymanie działalności zakładu. Na rozprawie dnia [...] maja 2015 r. skarżący podał, że zmiana zagospodarowania terenu oprócz wzniesienia budynków, polegała również na składowaniu tam materiałów pochodzących z produkcji zakładu i materiałów używanych do produkcji, w wyniku czego powstał plac składowy, na który A. G. nie ma pozwolenia na budowę. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c i art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Istota sprawy de facto sprowadzała się w niniejszej sprawie do ustalenia tego, czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Sąd co do zasady zgadza się z wykładnią art. 59 ust. 3 w zw. art. 59 ust. 2 u.p.z.p. dokonaną przez organy, z której wynika, że w art. 59 ust. 3 stosować można wyłącznie do tych zmian zagospodarowania terenu, które nie wymagają pozwolenia na budowę (ewentualnie do tymczasowej, jednorazowej zmiany trwającej do roku). Pogląd ten jest prezentowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide np. wyrok NSA z 11.12.2008 r., II OSK 1485/2007, Lexis.pl nr 2501480), jak i w doktrynie (vide Arkadiusz Despot-Mładanowicz - Komentarz do art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, SIP LEX Omega, Wojciech Chróścielewski - Glosa do wyroku WSA z dnia 16 maja 2006 r., II SA/Wr 523/05). Jednakże organy rozpatrując sprawę skupiły się jedynie na zmianie zagospodarowania terenu polegającej na wzniesieniu budowli, dla których konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zupełnie pominięto natomiast zmianę zagospodarowania terenu polegającą, w ocenie skarżącego, na powstaniu na terenie nieruchomości składowiska niezbędnego do prowadzenia na niej działalności gospodarczej. Organy nie przeprowadziły w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, chociaż wskazywały w uzasadnieniach swoich decyzji, że zmiana zagospodarowania terenu wskazana w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. dotyczy właśnie takiej sytuacji, kiedy nie jest wymagane pozwolenie na budowę, czyli np. powstania składowiska. Okoliczność, że mogło dojść właśnie do takiej zmiany zagospodarowania terenu, znajduje potwierdzenie w zdjęciach znajdujących się w aktach administracyjnych sporządzonych w trakcie oględzin nieruchomości w dniu [...] listopada 2014 r., na których widnieje np. pryzma piasku. Dokładne jednak ustalenie tego, czy i kiedy doszło do zmiany zagospodarowania terenu nie wymagającego pozwolenia na budowę oraz jego zakresu będzie przedmiotem ponownego rozpoznania sprawy, które winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy naruszyły przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, przede wszystkim nie ustalając w prawidłowy sposób stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie [...] zł (§ 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).