II SA/Rz 25/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. B. na akt Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty wynagrodzenia za sprawowanie kurateli uchyla zaskarżony akt i stwierdza, że Burmistrz Miasta [...] ma obowiązek wypłaty wynagrodzenia A. B. jako kuratorowi w wysokości ustalonej przez Sąd Rejonowy [...] w postanowieniu z dnia [...] października 2013 r., sygn. [...]. W piśmie z dnia 25 października 2013 r. AB zwrócił się do Burmistrza [.] za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [.] z żądaniem wypłacenia mu wynagrodzenia za sprawowanie kurateli nad ubezwłasnowolnioną częściowo JC podając, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [.] z dnia [.] października 2013 r., sygn. akt III RNs [.] przyznano mu z tego tytułu wynagrodzenie w kwocie 300 zł. W piśmie z dnia 31 października 2013 r. pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [.] poinformował wnioskodawcę, że wynagrodzenie to będzie wypłacane przez Ośrodek w wysokości określonej przez Sąd Rejonowy w [.]. W piśmie z dnia 29 października 2014 r. zastępca Dyrektora Ośrodka poinformował wnioskodawcę, że w związku ze stanowiskiem przesłanym przez Ministra Finansów do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 września 2014 r. brak jest podstaw prawnych do dalszej wypłaty wynagrodzenia i wobec tego zostanie ona wstrzymana. W piśmie z dnia 12 grudnia 2014 r. AB zwrócił się do Dyrektora Ośrodka z prośbą o wypłacenie zaległego wynagrodzenia lub wydanie decyzji w przedmiocie wstrzymania wypłaty wynagrodzenia, od której mógłby się odwołać. W odpowiedzi z dnia 17 grudnia 2014 r. poinformowano wnioskodawcę, że przepisy art. 53a ustawy o pomocy społecznej dotyczą wypłaty wynagrodzenia jedynie opiekunowi. Dlatego też uwzględnienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, za które potraktowano pismo z dnia 12 grudnia 2014 r., nie było możliwe. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie AB zakwestionował legalność wstrzymania wypłaty przyznanego mu przez Sąd Rejonowy w [.] wynagrodzenia, które powinno mu być wypłacane przez ośrodek pomocy społecznej na podstawie przepisów dotyczących wynagrodzenia za sprawowanie opieki. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [.] działający przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [.] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko o braku podstaw do dalszego wypłacania przez ośrodek pomocy społecznej wynagrodzenia kuratorowi osoby ubezwłasnowolnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - dalej zwana "P.p.s.a."), stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Przedmiotem sądowej kontroli skarżący uczynił akt Burmistrza [.], w którego imieniu działał Zastępca Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wydany w przedmiocie wstrzymania mu wypłaty wynagrodzenia kuratora przyznanego przez Sąd Rejonowy w [.] Wydział III Rodzinny i Nieletnich prawomocnym postanowieniem z dnia [.] października 2013 r., sygn. akt III RNs [.], które to wynagrodzenie w wysokości ustalonej przez Sąd było mu wypłacane, o czym świadczy pismo z dnia 31 października 2013 r. Mimo, że wyraźnie tego w skardze nie wyartykułowano jest oczywiste, że akt ten ucieleśnia pismo z dnia 29 października 2014 r., znak [.] (karta 5 akt administracyjnych). Skarżący doprecyzował to zresztą na rozprawie. W stanie faktycznym sprawy Burmistrz odmówił AB od miesiąca października 2014 r. dalszej wypłaty powołując się na brak podstaw prawnych w tym przedmiocie. Skarżący pismem z dnia 12 grudnia 2014 r. wezwał do wypłaty zaległego wynagrodzenia i domagał się wydania decyzji w razie dalszego uchylania się od jego wypłaty. Treść tego wezwania w ocenie Sądu odpowiada wymaganemu w fazie poprzedzającej wniesienie skargi tzw. wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 P.p.s.a. Nie wiadomo kiedy wcześniej wymienione pismo z dnia 29 października 2014 r. zostało doręczone skarżącemu, ponieważ mimo wezwania Sądu organ nie przedstawił zwrotnego potwierdzenia odbioru wskazując, że go nie posiada. W katach administracyjnych do pisma podpięto zwrotne potwierdzenie odbioru z innej sprawy, sygn. II SA/Rz 24/15. Skargę zaś złożono w dniu 31 grudnia 2014 r. W obydwu tych – zresztą analogicznych sprawach zarówno organ jak i skarżący podejmowali czynności w tym samym czasie. Nie może więc skarżący ponosić konsekwencji niedopełnienia przez organ obowiązku i nieprzedłożenia pełnych akt. Sąd uznał więc, że termin z art. 53 § 2 P.p.s.a. został zachowany. Szeroką analizę instytucji kurateli i podstaw przyznania kuratorowi osoby częściowo ubezwłasnowolnionej wynagrodzenia a pośrednio także źródeł jego pokrycia przeprowadził Sąd Najwyższy (dalej SN) w uchwale z dnia 28 marca 2014r., sygn. akt III CZP 6/14 (OSNC 2015/1/15, Biul. SN 2014/3/9). Sąd Najwyższy wskazał tam, że do czasu wejścia w życie, z dniem 13 czerwca 2009 r., ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o zmianie ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz. 1431 dalej: "ustawa zmieniająca") sprawowanie opieki nie było związane z wynagrodzeniem; traktowano je jako funkcję honorową (art. 162 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego – dalej k.r.o. - w poprzednim brzmieniu). Opiekun mógł dochodzić wynagrodzenia jedynie wtedy, gdy opieka była związana z zarządem majątkiem wymagającym znacznego nakładu pracy (art. 162 § 2 k.r.o. w poprzednim brzmieniu). Uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej wskazuje wprost na zrównanie sytuacji opiekuna i kuratora w odniesieniu do pokrywania wynagrodzenia, także w razie braku dochodów lub majątku podopiecznego i osoby poddanej kurateli, ze środków pomocy społecznej. Do istotnych argumentów należy podobieństwo opieki i kurateli dla osoby ubezwłasnowolnionej częściowo. Zadaniem kuratora jest niesienie pomocy, wsparcia, a w pewnym zakresie również reprezentacja osoby ubezwłasnowolnionej częściowo. Nie ma racjonalnych podstaw do przyjęcia, że wynagrodzenie ze środków pomocy społecznej nie należy się także kuratorowi, skoro uprawnienie takie ma opiekun (Sejm VI kadencji, druk nr 888). Wykładnia art. 178 § 2 k.r.o. nakazuje stosować do kurateli odpowiednio przepisy o opiece, ponieważ przepisy o kurateli nie regulują problematyki wynagrodzenia kuratora ustanowionego z urzędu, istnieje podobieństwo obu tych instytucji, a zamiarem ustawodawcy było objęcie przepisem art. 162 § 3 k.r.o. także sytuacji, w której brak podstaw do wypłacenia wynagrodzenia z majątku osoby objętej kuratelą lub wnioskującej o jej ustanowienie. Wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej, także w części dotyczącej zmian w ustawie o pomocy społecznej, związanych z brakiem podstaw do wypłacania rodzinie zastępczej "dodatkowych świadczeń z tytułu jednoczesnej funkcji opiekuna lub kuratora". Utraciło tym samym aktualność a co za tym idzie znaczenie stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w postanowieniu z dnia 5 października 2005 r., II CZ 84/05 (niepubl.), według którego nie było podstaw do przyznania wynagrodzenia opiekunowi lub kuratorowi od Skarbu Państwa. Sąd Najwyższy nie zgodził się z poglądem, prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że występuje luka w prawie, która powinna być uzupełniona sięganiem do art. 162 § 3 k.r.o., skoro do stosowania tego przepisu dochodzi za pośrednictwem art. 178 § 2 k.r.o. Przepisy ustawy o pomocy społecznej odnoszą się do obowiązku gminy wypłacania wynagrodzenia za sprawowanie opieki (art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 163 z późn. zm. – dalej u.p.s.) jako zleconego jej zadania z zakresu administracji rządowej; art. 36 pkt 1h u.p.s. zalicza wynagrodzenie opiekuna do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a art. 53a określa wysokość i zasady wypłaty wynagrodzenia za sprawowanie opieki. Ustawa o pomocy społecznej nie ustanawia prawa do wynagrodzenia opiekuna (kuratora), gdyż zostało to uregulowane w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym; jej przepisy służą zaś wykonaniu prawa określonego w art. 162 § 3 k.r.o. Podstawą ustalenia, czy kuratorowi osoby ubezwłasnowolnionej częściowo przysługuje takie uprawnienie, jest art. 162 § 3 w związku z art. 178 § 2 k.r.o., nie zaś przepisy ustawy o pomocy społecznej. SN omówił w tej uchwale źródło interesu prawnego w świetle art. 510 k.p.c. dla podmiotów, które są zainteresowane wynikiem takiej sprawy (o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi). Kwestia ta nie ma jednak decydującego znaczenia w niniejszej sprawie, bo bez względu na to czy Gmina brała udział w postępowaniu przed sądem opiekuńczym czy też nie (co pozostaje w sferze ewentualnej wadliwości tamtego postępowania sądowego) zakończyło się ono prawomocnym postanowieniem z dnia 1 października 2013 r. W w/w postanowieniu przyznając wynagrodzenie Sąd wskazał, że jego wypłata nastąpi ze środków publicznych. Po uprawomocnieniu się postanowienia sądu, rolą gminy jest jedynie zarządzenie dokonania wypłaty, nie ma podstaw do wydawania w tym względzie decyzji administracyjnej; art. 53a ust. 1 zdanie pierwsze u.p.s. wskazuje wprost, że wynagrodzenie wypłaca się w wysokości ustalonej przez sąd. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 9 u.p.s., wypłacanie wynagrodzenia za sprawowanie opieki należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez gminę. Celem działania gminy jest wykonanie postanowienia sądu ze środków, które przekazane zostały gminie do dyspozycji. Wyżej przytoczone stanowisko SN wyrażone w powołanej uchwale Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Organy administracji nie mogą się skutecznie uchylać się od obowiązku wypłaty kuratorowi wynagrodzenia przyznanego prawomocnym postanowieniem orzekającym co do istoty sprawy sądu powszechnego. Obowiązek wypłaty takiego wynagrodzenia wynika z art. 18 ust. 1 pkt 3 u.p.s. w zw. z art. 36 pkt 1 lit.h u.p.s. w zw. z art. 178 § 2 k.r.o. oraz w zw.z art. 162 § 3 k.r.o. i art. 53a ust. 1 u.p.s. Wykładnia art. 178 § 2 k.r.o. nakazującego w zakresie nie uregulowanym przez przepisy, które przewidują ustanowienie kuratora, stosowanie odpowiednio do kurateli przepisów o opiece nie może prowadzić do uznania, że nie ma podstaw prawnych do wypłaty przez Gminę wynagrodzenia kuratorowi zgodnie ze wskazaniami prawomocnego postanowienia sądu powszechnego. Skutki takiego postanowienia należy bowiem oceniać także w aspekcie art. 361 k.p.c. w zw. z art. 365 § 1 i 13 § 2 k.p.c. Gmina nie może więc ignorować prawomocnego postanowienia sądu orzekającego co do istoty sprawy, zaś w przypadku wskazania obowiązku wypłaty wynagrodzenia ze środków publicznych kuratorowi z mocy wyżej przytoczonych przepisów k.r.o., w związku z wskazanymi przepisami u.p.s., z racji odpowiedniego stosowania przepisów o opiece gmina jest zobligowana do wypłaty wynagrodzenia kuratorowi. Co do zasady takie stanowisko (choć z nieco innym uzasadnieniem) jest zgodne z wyrażonym już wcześniej przez tut. Sąd w analogicznej sprawie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 902/12. Tak więc z mocy art. 178 § 2 w zw. z art. 162 § 3 k.r.o. w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 9, art. 36 pkt 1 lit. h oraz art. 53a u.p.s. Gmina [.] jest zobowiązana w ramach świadczeń z pomocy społecznej do wypłaty wynagrodzenia kuratorowi osoby ubezwłasnowolnionej częściowo. Dlatego orzeczono na podstawie art. 146 § 1 i 2 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do orzekania o odsetkach w takim przypadku, gdyż jest to świadczenie cywilne.