I OSK 2794/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt III SAB/Kr 6/15 w sprawie ze skargi K. K. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. K. na rzecz Gminy B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie częściowo uwzględnił skargę K. K. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy B. w opisanym w sentencji przedmiocie i zobowiązał organ ten do wydania aktu w sprawie z wniosku z dnia 18 marca 2014 r. w terminie dwóch miesięcy, nadto stwierdził, iż przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny, oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: skarżąca wnioskiem z dnia 18 września 2014 r. domagała się rozgraniczenia nieruchomości składającej się z określonych w nim działek położonych w S. z działką nr [...] położoną w B. W dniu 15 kwietnia 2014 r. wezwano ją o uzupełnienie wniosku o postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po J. K. – współwłaścicielu przedmiotowej nieruchomości. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r. strona wniosła o wystąpienie do sądu o wyznaczenie dla J. K. przedstawiciela dla nieobecnego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. organ wszczął postępowanie rozgraniczeniowe i upoważnił geodetę do wykonania czynności zmierzających do rozgraniczenia nieruchomości. W dniu 2 lipca 2014 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do 31 grudnia 2014 r. W dniu 10 lipca 2014 r. uzyskano informację z Archiwum Narodowego, z której wynikało, iż J. K. miałby obecnie 135 lat. Wniesione w dniu 14 lipca 2014 r. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uwzględniło postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. i wyznaczyło dwumiesięczny termin załatwienia sprawy. Akta zwrócono organowi w dniu 1 października 2014 r. W dniu 29 sierpnia 2014 r. organ uzyskał opinię radcy prawnego o bezpodstawności wniosku o ustanowienie przedstawiciela dla nieobecnego J. K. z uwagi na jego wiek wskazujący na wcześniejszy zgon. W listopadzie i grudniu 2014r. zwrócono się o dokumenty potrzebne do sprawy o uznanie za zmarłego i przedłużono termin załatwienia sprawy. W dniu 5 stycznia 2015 r. skierowano wniosek do Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy o uznanie za zmarłego J. K. W dniu 16 stycznia 2015 r. K. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na przewlekłe prowadzenie tej sprawy. Dowodziła przede wszystkim, iż organ winien podjąć działania zmierzające do ustanowienia dla J. K. przedstawiciela dla nieobecnego, a wobec ich braku postępowanie jest prowadzone przewlekle. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oceniając jej zasadność najpierw podał, iż skarżąca wyczerpała wymagany tryb, gdyż złożyła zażalenie na przewlekłe postępowanie Wójta Gminy B.. Następnie przybliżył pojęcie przewlekłości postępowania oraz terminy załatwiania spraw administracyjnych. Analizując stan sprawy wywiódł, iż można go podzielić na dwa etapy. Pierwszy od daty złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, tj. od 18 marca 2014 r. do miesiąca lipca 2014 r., drugi zaś po tej dacie. W jego ocenie w pierwszej fazie organ bezsprzecznie prowadził postępowanie przewlekle, gdyż stwierdziło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w postanowieniu z dnia 3 września 2014 r. Natomiast po tej dacie dokonał samodzielnej oceny, którą oparł na opieszałym działaniu procesowym, bo już w sierpniu organ powziął wiadomość o bezpodstawności ustanowienia przedstawiciela dla nieobecnej strony, lecz dopiero w listopadzie podjął stosowne czynności, przy czym akta od lipca do końca września 2014 r. zalegały w organie odwoławczym. Zdaniem Sądu I instancji organ wykonywał prawidłowe czynności w sprawie, gdyż poprawne było złożenie wniosku o uznanie J. K. za zmarłego, skoro bowiem z wywiadu wynikało, iż miałby on obecnie 135 lat, to ustanowienie przedstawiciela dla nieobecnego nie jest możliwe. Taki przedstawiciel może być wszak ustanowiony tylko dla osoby żyjącej, co w odniesieniu do niego jest mało prawdopodobne. Dlatego przyjął Sąd ten przewlekłość postępowania również w drugim etapie postępowania. Dalej ocenił, iż podejmowane przez organ czynności nie były pozorne, stąd nie uznał przewlekłości za rażąco naruszającej prawo i wymagającej ukarania organu grzywną. W pozostałym zakresie skargę uwzględnił na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. K., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 3 § 1 w związku z art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia, iż postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy B. w tej sprawie nosiło cechy rażącego naruszenia prawa, 2. art. 3 § 1 w związku z art. 149 § 2 P.p.s.a. przez oddalenie skargi w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny, 3. art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a. przez zobowiązanie organu do wydania aktu, podczas gdy należało zobowiązać go do załatwienia sprawy, tj. dokonania czynności zmierzających do ustanowienia kuratora dla nieobecnego J. K., 4. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 tej ustawy poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 34 K.p.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do ustanowienia przedstawiciela dla osoby nieobecnej, co doprowadziło do rażącego przekroczenia terminów załatwiania sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano przede wszystkim, że skoro organ nie dysponuje aktem zgonu J. K. lub postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku albo orzeczeniem o uznaniu za zmarłego, to nie ma podstaw do twierdzenia, że on nie żyje, ergo należy ustanowić dla niego kuratora dla osoby nieobecnej. Zatem w ocenie autorki skargi kasacyjnej przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie przez Wójta Gminy B. miało charakter rażącego naruszenia prawa, a skierowanie wniosku o uznanie J. K. za zmarłego nosi znamiona czynu o charakterze pozornym i bezcelowym, tym bardziej gdy organ ten nie posiada legitymacji, by z takim wnioskiem do sądu powszechnego wystąpić, a uczynił tak jedynie, aby mieć podstawę do zawieszenia toczącego się postępowania rozgraniczeniowego. Orzeczenie Sądu meriti jest zatem nietrafne i nie przyczyni się do przyspieszenia zakończenia postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy B. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, nie zgadzając się z podniesioną w niej argumentacją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zaskarżono cały wyrok Sądu I instancji, nie bacząc na fakt, iż uwzględnił on częściowo skargę wniesioną w sprawie, bo zobowiązał organ do zakończenia postępowania poprzez wydanie aktu w określonym terminie, przeto żądanie uchylenia go w tym zakresie musiałoby nastąpić na niekorzyść strony skarżącej kasacyjnie. Tym bardziej jest to niemożliwe, gdy zważyć na treść jej postulatu domagającego się zobowiązania organu do ustanowienia kuratora dla J. K. i wydania decyzji, co miałoby uzasadniać naruszenie przez Sąd meriti art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a. Wszak nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu ani w zasadzie nakazywanie mu podjęcia konkretnych czynności procesowych w sprawie (uprawniający do tego w pewnych sytuacjach art. 145a § 1 i § 3 P.p.s.a. ma zastosowania w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie). Intencją normy zawartej w przywołanym przepisie jest przecież dążenie do szybkiego zakończenia sprawy administracyjnej przez organ poprzez uprawnienie sądu do zobowiązania go do wydania aktu (lub nieistotnej w niniejszej sprawie interpretacji) lub dokonania czynności. Chodzi zatem o szeroko rozumiany akt z art. 3 § 2 pkt 1-4 oraz o czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bo tylko w tych ramach (gdy sprawa ma zostać załatwiona w jednej z tych form) rozpatrywana jest skarga na bezczynność lub przewlekłość. Zatem mówiąc o czynnościach organu ustawodawca miał na myśli czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jako kończących dane postępowanie, nie zaś czynności procesowych podejmowanych w jego toku. Toteż zasadnie Sąd meriti zobowiązał organ do wydania aktu, którego treści i formy w tym postępowaniu przesądzić nie mógł. Tym samym dokonał właściwej kontroli legalności postępowania organu w tej sprawie, nie naruszając przywołanego wyżej przepisu, bo nie był władny zobowiązać organu do wystąpienia do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej (niewłaściwie utożsamianej przez autorkę skargi kasacyjnej z kuratorem). Co się zaś tyczy dalszych przepisów powołanych w skardze kasacyjnej w tym obrębie, to trzeba stwierdzić, że w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jak się wydaje tak należy rozumieć użyty w kasacji skrót "Ppsa" lub "ppsa") brak jest art. 1 § 1 i 2, gdyż art. 1 nie ma dalszych jednostek redakcyjnych, natomiast art. 3 § 1 został wyeksponowany bez określenia jego jednostek redakcyjnych, co zresztą nastąpiło także w pozostałych punktach kasacji go wskazujących jako naruszony. Dlatego też zarzuty w tej materii nie mogły odnieść skutku, gdyż Sąd II instancji nie ma uprawnienia i obowiązku dociekania intencji skarżących kasacyjnie, ustalania naruszonych przepisów, jak i podstaw zarzutów. Niewątpliwie sprawa rozgraniczeniowa nie może toczyć się bez udziału wszystkich współwłaścicieli działek objętych żądaniem, a obowiązkiem organu jest zapewnienie tegoż udziału. Niewątpliwie też nie jest znany adres J. K., ujawnionego w księdze wieczystej jako współwłaściciela działki nr [...], co więcej nie jest pewny fakt, czy jest on osobą żyjącą, a tylko taka może być stroną postępowania. Gdyby jednak chodziło o J. K. syna F., to trafnie przyjął organ i Sąd Wojewódzki, iż miałby on obecnie miał 135 lat, zatem niepodobna przyjąć, aby żył, ergo nie można dla niego wyznaczyć przedstawiciela dla nieobecnego. Ten wszak może być ustanowiony tylko dla osoby żyjącej. Nie doszło wiec do naruszenia art. 34 K.p.a. (powołanego w kasacji także bez wskazania jednostki redakcyjnej). Pierwszorzędne jednak jest ustalenie, która z osób o imieniu i nazwisku J. K. jest (był) współwłaścicielem spornej nieruchomości. Zważywszy na treść dołączonych do akt dokumentów, trzeba stwierdzić, że sprawa w tym zakresie (na tym etapie) jest skomplikowana. Osób o tym imieniu i nazwisku, które mogłyby odpowiadać współwłaścicielowi spornej działki, jest kilka. Przy czym J. K. s. F. już w dacie nabycia udziału spadkowego po A. W. (o ile rzeczywiście w wyniku spadkobrania po niej nabył ów udział) przebywał za granicą i nie był znany jest adres, wobec czego ustanowiono dla niego kuratora (p. uchwała i dekret o przyznaniu spadku Sądu Rejonowego w W.). Zatem należy w pierwszej kolejności ustalić, który z pojawiających jest tym właściwym, czy syn F., czy syn W., czy syn K. Organ poczynił ustalenia, których strona w zasadzie skutecznie nie podważyła, co więcej, doszło do ustanowienia kuratora spadku i wystąpiono do sądu o uznanie za zmarłego. Wątpliwości, który J. K. jest wpisany do księgi wieczystej i czy ustanowiony kurator spadku jest kuratorem spadku po właściwym J. K. nie mogą być usunięte przez organ, gdyż przekracza to jego uprawnienia. Ubocznie trzeba stwierdzić, że skarżąca kasacyjnie winna zdawać sobie sprawę z tych okoliczności i współdziałać w rozwiązaniu problemu, gdyż to nie na organie w całości spoczywają obowiązki w tej materii. Poprawność tych czynności nie może właściwie podlegać tu badaniu, o ile nie stanowi przesłanek przewlekłości postępowania. Od nich zależeć bowiem będzie ocena legalności podjętego aktu kończącego postępowanie. Organ wybrał jedną z możliwości, którą bazując na dostępnej wiedzy uznał Sąd meriti za słuszną. To stanowisko wypada podzielić. W tym miejscu można zwrócić uwagę, że jak się wydaje osoba sprawująca zarząd majątkiem masy spadkowej albo kurator spadku nieobjętego wyznaczony w trybie art. 30 § 5 K.p.a., miałby przymiot strony w tej sprawie rozgraniczeniowej, która należy do spraw z zakresu tzw. zwykłego zarządu majątkiem. W konsekwencji tych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela trafności zarzutu naruszenia art. 149 P.p.s.a., który został oparty w zasadzie na wadliwym przyjęciu kierunku działania organu w sprawie. Jeżeli zważyć nadto na ocenność przesłanki rażącego naruszenia prawa stwierdzoną w sprawie przewlekłością, którą Sąd meriti w motywach zaskarżonego wyroku krótko, acz przekonująco przedstawił, jego pogląd o charakterze przewlekłości nie może zostać skutecznie zakwestionowany. Ta materia została pozostawiona swobodzie sędziowskiej, której nie przekroczono. Instytucja przewlekłości postępowania skupia swe zainteresowanie na dokonywanych czynnościach przez organ, gdyż jej celem nie jest w zasadzie badanie zachowania terminów ustawowych dla zakończenia sprawy administracyjnej. Ta kwestia jest bardziej akcentowana w wypadku skargi na bezczynność. Oceniając charakter naruszenia prawa przewlekłością można odwołać się do orzecznictwa i praktyki wypracowanej na gruncie rażącego naruszenia prawa. Tam zaś stanowi się w uproszczeniu, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (p. Janusz Borkowski w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 808-812). Przy czym stan faktyczny i prawny winien być niewątpliwy. Ocena dokonana przez Sąd I instancji odpowiada tym kryteriom, a w każdym razie nie uchybia przepisom w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skutkiem tego zasadne jest przekonanie o braku podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Co prawda nie jest ono uzależnione od rażącego naruszenia prawa, lecz w okolicznościach "zwykłej" przewlekłości zastosowanie tego środka byłoby co najmniej wątpliwe. Argumentacja skarżącej kasacyjnie w tym zakresie również nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając na uwadze przytoczone wywody, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, ją oddalił na mocy art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 P.p.s.a. ----------------------- 1