III SAB/Kr 6/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Wójta Gminy B w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego I. zobowiązuje Wójta Gminy B do wydania w sprawie z wniosku K. K. z dnia 18 marca 2014 r. aktu w terminie dwóch miesięcy od zwrotu organowi akt administracyjnych, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny, IV. zasądza od Wójta Gminy B na rzecz skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca K. K. w dniu 16 stycznia 2015 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na przewlekłe prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wójta Gminy B. W skardze domagała się zobowiązania Wójta Gminy do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Skarżąca zarzuciła organowi naruszenia: art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące naruszenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu oraz naruszenie art. 34 k.p.a., poprzez niepodjęcie działań zmierzających do ustanowienia przedstawiciela dla osoby nieobecnej – J. K., co w konsekwencji doprowadziło do rażącego przekroczenia terminów do załatwienia niniejszej sprawy. Wójt Gminy B wniósł o oddalenie skargi z uwagi na fakt, że przed wniesieniem skargi organ podejmował szereg czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W szczególności wskazał, że: 1) w dniu 18 marca 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości składającej się z działek nr: [...], [...], [...], [...] z działkami sąsiednimi nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonymi w S, gmina B oraz działką nr [...], położoną w B, 2) w dniu 15 kwietnia 2014 r. wezwano skarżącą do uzupełnienia wniosku o postanowienie spadkowe po zmarłym J. K., ujawnionym jako właściciel w 1/6 udziału w działce nr [...], 3) w dniu 28 kwietnia 2014 r. skarżąca złożyła pismo, w którym powołując się na treść art. 34 § 1 k.p.a. domagała się od organu wystąpienia do Sądu z wnioskiem o wyznaczenia dla J. K. przedstawiciela dla osoby nieobecnej, przedstawiając okoliczności uzasadniające zgłoszony wniosek, 4) postanowieniem Wójta Gminy B z dnia 18 czerwca 2014 r. zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe, w dniu 18 czerwca 2014 r. Wójt Gminy B upoważnił geodetę uprawnionego A. J. do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic - rozgraniczenia nieruchomości, w dniu 28 czerwca 2014 r. Wójt Gminy B wystosował do skarżącej pismo z propozycją spotkania w sprawie zakupu przez gminę udziałów w działce nr [...] położonej w S. Pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. skarżąca poinformowała Wójt Gminy B o odrzuceniu ww. propozycji, w dniu 2 lipca 2014 r. wysłano do skarżącej zawiadomienie o przedłużeniu terminu zakończenia sprawy do dnia 31 grudnia 2014 r., w dniu 10 lipca 2014r. w Archiwum Narodowy przeprowadzono badanie dokumentów dołączonych do księgi wieczystej nr [...], z których wynikało, że J. K. na ówczesną chwilę miałby 135 lat, w dniu 11 lipca 2014r. wysłano wniosek do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o udostępnienie danych z ewidencji ludności, ze zbioru PESEL na temat J. K., w dniu 14 lipca 2014 r. skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na przewlekłe prowadzenie postepowania w przedmiotowej sprawie, w dniu 18 lipca 2014 r. przesłano całość akt do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w związku z ww. zażaleniem , postanowieniem z dnia 3 września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że postępowanie jest prowadzone przewlekle i wyznaczyło organowi I instancji dodatkowy, dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy licząc od dnia zwrotu akt. Akta sprawy zostały zwrócone organowi I instancji w dniu 1 października 2014 r., 12) w związku z tym, że w dniu 29 sierpnia 2014 r. na podstawie opinii radcy prawnego uznano, że wobec prawdopodobnego wieku J. K. brak jest podstaw do występowania z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej, w dniu 27 listopada 2014 r. wysłano wniosek do Archiwum Państwowego z prośbą o wykonanie odpisów dokumentów niezbędnych do złożenia wniosku o uznanie za zmarłego, 13) w dniu 3 grudnia 2014 r. wysłano wniosek do Proboszcza Parafii B z prośbą o: udzielenie informacji na temat J. K. oraz wykonanie odpisu aktu urodzenia w przypadku jego odnalezienia, 14) w dniu 30 grudnia 2014r. wysłano zawiadomienie o wyznaczeniu dodatkowego terminu rozstrzygnięcia sprawy, 15) w dniach od 7 do 17 grudnia 2014 r. wpływały do Urzędu Gminy B odpowiedzi na wymienione wyżej pisma, 16) w dniu 5 stycznia 2015 r. wysłano wniosek do Sądu Rejonowego dla m, st. Warszawy o uznanie za zmarłego J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sady obejmuje także orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w sprawach decyzji administracyjnych, postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służyły zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wyżej wymienione alty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego (art. 3 §1 i 2 pkt. 1 - 4 i 8 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związanym granicami skargi. Skarga jest tylko w części zasadna. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem trybu przeciwdziałania przewlekłości o którym mowa w art. 37 k.p.a., zgodnie z którym na przewlekłe prowadzenie postępowania służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wyczerpanie trybu zażaleniowego wynikającego z art. 37 k.p.a. warunkuje zaś wniesienie skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżąca poprzedziła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zażaleniem skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego które postanowieniem z dnia 3 września 2014 r. stwierdziło, że postępowanie jest prowadzone przewlekle i wyznaczyło organowi I instancji dodatkowy, dwumiesięczny termin do załatwienia powyższej sprawy licząc od dnia zwrotu akt. Podkreślenia przy tym wymaga, że: "1. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. 2. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i powinno mieć formę postanowienia, na które stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia strona może wnieść skargę na bezczynność organu i w sądowym postępowaniu ze skargi na bezczynność może ewentualnie podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a." (tak NSA w wyroku z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 572/99, ONSA 2002, nr 3, poz. 116) Dalej stwierdzić należy, że zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Natomiast art. 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek powiadomienia stron postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Z powyższego wynika, że jeżeli sprawy nie można załatwić w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a.., wówczas organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, a jednocześnie powinien podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej pozostaje więc w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. Oprócz pozostawania w bezczynności, organ może również prowadzić postępowanie przewlekle, co oznacza, że podejmowane przez organ czynności nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. względnie mają charakter czynności pozornych. Innymi słowy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje zawsze wtedy, gdy można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25.08.2011 r. sygn. II SAB/Po 42/11). W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 18 marca 2014r. i od tej daty Sąd zbadał sposób postępowania i terminy podejmowania kolejnych czynności przez organ pod kątem zarzucanej w skardze przewlekłości postępowania. Poza sporem jest, że organ pierwszej instancji do lipca 2014 r. prowadził przewlekle postępowanie w przedmiotowej sprawie, o czym orzekło Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 3 września 2014 r. Nr [...] i wyznaczyło Wójtowi Gminy B dwumiesięczny termin do załatwienia powyższej sprawy licząc od dnia zwrotu akt. Akta sprawy zostały zwrócone organowi pierwszej instancji w dniu 1 października 2014 r. Analizując akta sprawy Sad dostrzega, że organ początkowo, zgodnie z wnioskiem skarżącej, skłaniał się ku ustanowieniu dla J. K. kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, o czym świadczy fakt, że w dniu 2 lipca 2014r. wysłano do skarżącej zawiadomienie o przedłużeniu terminu zakończenia sprawy do dnia 31 grudnia 2014 r. uzasadniając to potrzebą ustalenia kręgu stron postępowania oraz ustanowienia kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, a w dniach 10 i 11 lipca 2014 r. podjęto czynności zmierzające do ustalenia pobytu lub ewentualnego zgonu J. K. Kiedy jednak w sierpniu 2014 r. organ przygotował wniosek do właściwego Sądu o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej (wnioskowi nie można było nadać biegu, gdyż akta sprawy były z zażaleniem na przewlekłość w SKO) wniosek ten w dniu 29 sierpnia 2014 r. został zakwestionowany przez radcę prawnego organu, który stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do wystąpienia o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej, ponieważ nie jest prawdopodobne, aby J. K. żył, gdyż w chwili obecnej miałby 135 lat, a w takiej sytuacji nie można występować o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej. Z całą pewnością opinia radcy prawnego wyznaczyła kierunek działania organu, jednak przełożyła się ona na konkretne działania Urzędu dopiero od dnia 27 listopada 2014 r., kiedy to organ podjął czynności zmierzające do uzyskania informacji konicznych do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o uznanie J. K. za zamarłego. W tym dniu Wójt Gminy B w poszukiwaniu informacji o J. K. wystąpił do Archiwum Państwowego. Następnie w dniu 28 listopada 2014 r. zwrócił się do Kierownika USC w B, w dniu 3 grudnia 2014r. do Proboszcza Parafii B z prośbą o przekazanie przez właściwe urzędy stosownych dokumentów. W okresie od 7 do 17 grudnia 2014 r. wpływały do Urzędu Gminy B dokumenty z instytucji, do których wcześniej organ się zwracał, a które były niezbędne do wszczęcia postępowania sądowego w sprawie uznania J. K. za zmarłego. Wskazać należy, że organ zasadnie podejmował czynności zmierzające do pozyskania odpisów dokumentów niezbędnych do złożenia wniosku o uznanie za zmarłego. Jednym z głównych zarzutów skarżącej wobec organu, było podjęcie działań zmierzających do wszczęcia postępowania o uznanie J. K. za zmarłego. Tymczasem, zdaniem skarżącej, w zupełności wystarczającym byłoby ustanowienie przez organ w trybie art. 34 k.p.a. kuratora dla osoby nieobecnej i prowadzenie postępowania. Zdaniem Sądu, działania podjęte przez organ zmierzające do uznania J. K. za zmarłego są słuszne. Z komentarza do art. 184 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: k.r.o.) jednoznacznie wynika, że ustawodawca wprowadził pozytywną przesłankę ustanowienia kuratora dla osoby nieobecnej (kurator absentis), jaką stanowi nieobecność. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 24 lutego 1995 r., II CRN 155/94, LEX nr 497751, Sąd Najwyższy wskazał, że "z istoty swojej działanie kuratora absentis jest dopuszczalne i ma sens jedynie wtedy, gdy osoba, dla której kurator ten został ustanowiony, żyje lecz jest nieobecna". W innym orzeczeniu z dnia 10 października 1950 r., sygn. akt C 248/50, Sąd Najwyższy podkreślił, że kurator dla osoby nieobecnej może być ustanowiony wówczas, gdy istnieje prawdopodobieństwo, że osoba ta żyje. Sąd opiekuńczy powinien oddalić wniosek o ustanowienie kuratora dla nieobecnego, jeżeli istnieją, wymienione w art. 29–30 k.c., przesłanki uznania danej osoby za zmarłego. Niewystarczająca jest jednak sama nieobecność. (postanowienie SN z dnia 18 lutego 1969 r., sygn. akt III CRN 427/68). Ustawodawca jako podstawowy obowiązek kuratora absentis wskazał ustalenie miejsca pobytu osoby nieobecnej i zawiadomienie jej o stanie jej spraw. (patrz: komentarz do art. 184 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego Grzegorz Jędrejek LEX 2014). Z powyższego jednoznacznie wynika, że skoro J. K. obecnie miałby 135 lat, to niej możliwe, aby żył, zatem prawidłowo organ nie ustanowił kuratora dla nieobecnego. Kurator taki nie miałby możliwości odnalezienia miejsca pobytu J. K. i zawiadomienia go o stanie jego spraw. W konsekwencji organ prawidłowo 5 stycznia 2015 r. wystąpił do Sądu Rejonowego dla miasta st. Warszawy o uznanie J. K. za zmarłego. Wcześniej – w dniu 30 grudnia 2014 r. skierowano do skarżącej zawiadomienie o wyznaczeniu dodatkowego terminu rozstrzygnięcia sprawy, czyniąc przez to zadość wymogom określonym w art. 36 § 1 K.p.a. Reasumując wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przewlekłością. Przewlekłość tą, postanowieniem z dnia 3 września 2014 r. stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze i wyznaczyło dwumiesięczny termin do załatwienia przedmiotowej od dnia zwrotu akt. Termin ten był nierealny, biorąc pod uwagę, że w sprawie należało wystąpić z wnioskiem do Sądu o uznanie J. K. za zmarłego. Jednak po zwrocie akt przez ponad półtora miesiąca w sprawie nie zostały podjęte żadne czynności, a na pewno nie zostały one udokumentowane. Zatem mamy do czynienia z przewlekłością organu. Po tym terminie organ podjął prawidłowe działania zmierzające do wszczęcia przed właściwym sądem postępowania o uznanie J. K. za zmarłego i ostatecznie wszczął to postepowanie i konsekwentnie go prowadzi. Podejmowane przez organ czynności były zdaniem Sądu konieczne i nie były pozorne - Sąd przyjął, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa przez co Sąd oddalił skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny. Pamiętać bowiem należy, że jakkolwiek każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, to nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Podkreślić na koniec należy, że skarżąca wszczynając postępowanie o rozgraniczenie miała świadomość, że nie jest jedyną właścicielką przedmiotowej nieruchomości, ponieważ współwłaścicielem tej nieruchomości jest także J. K., który od wielu lat nie żyje, a w prowadzonym postępowaniu administracyjnym będzie musiał być w prawidłowy sposób reprezentowany. Skoro organ dotarł do dokumentów, z których jednoznacznie wynika, że J. K. miałby ukończone obecnie 135 lat, to konsekwencją tego jest przeprowadzenie najpierw postępowania o uznaniu go za zmarłego aby organ będzie musiał zadbać aby jego interesy były w prowadzonym postępowaniu właściwe reprezentowane. Sąd zobowiązał organ - w punkcie I sentencji wyroku do wydania aktu w terminie dwóch miesięcy od zwrotu organowi akt postępowania. Jednocześnie w wypadku gdyby, postępowanie w sprawie uznania J. K. za zmarłego przedłużało się organ powinien rozważyć podjęcia działań w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z wyżej wymienionych względów orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a.