II OSK 2878/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Jerzy Siegień del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.W. i S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 212/15 w sprawie ze skargi K.W. i S.W. na uchwałę Rady Miejskiej we W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 8 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 212/15 oddalił skargę K.W. i S.W. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej we W. z [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej we W. z [...] marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] dla obszaru pomiędzy Drogą [...] , ul. [...], Aleją [...], ul. [...] oraz terenami kolejowymi od strony wschodniej położonego w miejscowości W. (dalej plan miejscowy), wywodząc swój interes prawny z bycia współwłaścicielami działek nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] objętych ww. planem. Skarżący zarzucili w skardze, że plan miejscowy narusza ich interes prawny wynikający z przysługującego im prawa własności do nieruchomości o nr [...] i [...] , gdyż został wydany z naruszeniem: - art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas - Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej "upzp") – poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem; - art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587) – poprzez zawarcie nieprecyzyjnych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek; - art. 2 Konstytucji RP – poprzez prowadzenie procedury planistycznej w sposób mający na celu jak najszybsze uchwalenie planu miejscowego pomimo tego, że przedmiotowy sposób procedowania skutkował uchwaleniem planu miejscowego posiadającego istotne nieprawidłowości w swojej treści; - art. 6, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 28 ust. 1 upzp– poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżących; - art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności, zasady równości oraz zasady proporcjonalności i wprowadzenie mocą postanowień planu rygorystycznych ograniczeń prawa własności przy braku ku temu adekwatnych, wiarygodnych, miarodajnych i koniecznych wymogów uzasadnionych szczególnym interesem publicznym; - art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 140 kc – poprzez przekroczenie przez Radę Gminy W. granic władztwa planistycznego i arbitralne oraz w sposób rażąco wkraczający w zakres praw podmiotowych skarżących ograniczenie przysługującego im prawa własności prowadzącym do pozbawienia ich możliwości korzystania i zagospodarowania nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a także osiągania pożytków z przedmiotu własności. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska we W. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd I instancji powołanym na wstępie wyrokiem z 8 lipca 2015 r. powyższą skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że w niniejszej sprawie nie doszło do nadużycia przez Radę Miejską we W. przysługującego jej władztwa planistycznego, w sposób naruszający zasady sporządzania planu miejscowego, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości czy też w części na podstawie art. 28 ust. 1 upzp. W niniejszej sprawie ingerencja w przysługujące skarżącym prawo własności do działek nr [...] i [...] była uzasadniona i zgodna z prawem. Skarżący zarówno w wezwaniu, jak i skardze, zakwestionowali wyłącznie ustaloną w planie linię zabudowy w odległości 6 m od granicy z sąsiednią działką, stanowiącą drogę oznaczona na planie [...] - tereny dróg lokalnych. Rada Miasta W. nie miała obowiązku, podczas uchwalania zaskarżonego planu, brać pod uwagę ustaleń zawartych w powołanej decyzji Burmistrza Miasta W. z [...] września 2008 r. o warunkach zabudowy Zgodnie z treścią art. 65 upzpz organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (ust. 1). Tego rodzaju rozwiązanie ustawowe zapewnia należytą równowagę pomiędzy koniecznością niedopuszczania do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz koniecznością ochrony praw nabytych obywateli. W ocenie Sądu I instancji uzasadnione było ustalenie w zaskarżonym planie dla działek należących do skarżących nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6 m od granicy działki z ul. [...]. Regulacja ta jest bowiem całkowicie spójna z wymogiem określonym w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460), zgodnie z którym obiekty budowlane w terenie zabudowy przy drogach ogólnodostępnych – gminnych powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m. Wymagania zawarte w tym uregulowaniu w istocie wyznaczają linię zabudowy na terenach przebiegu dróg publicznych a działki nr [...] i [...] położone są bezpośrednio przy drodze gminnej ul. [...], stanowiącej działkę o nr [...]. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie można dopatrzyć również żadnej niezgodności zaskarżonej uchwały z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy miasta W., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...], zgodnie z którym działki skarżących znajdują się na terenie obszaru istniejącego centrum, stanowiącego obszar wielofunkcyjny, funkcje dominujące to mieszkalnictwo, usługi, administracja itp. w proporcjach wynikających z zapotrzebowania, z wyłączeniem możliwości lokalizacji przemysłu. Nie są również zasadne zarzuty skargi dotyczące nieprecyzyjnego ustalenia dla karty terenu nr 4 szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Stosownie do treści § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. I tak, w punkcie 10 w karcie terenu nr [...] ustalono: obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości: nie występują; minimalna powierzchnia działki dla formy zabudowy wolnostojącej - 1000 m2, dla bliźniaczej – 500 m2; minimalna szerokość frontów nowo projektowanych działek – nie określa się; kąt położenia granic w stosunku do pasa drogowego: zbliżony do 900; dopuszcza się wydzielenie terenu pod obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej: dopuszcza się scalania działek. Ponadto, nie są trafne zarzuty skarżących dotyczące ustalenia dla ich działek parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w sposób odbiegający, bez żadnego uzasadnienia, od warunków określonych dla działek sąsiednich. Z rysunku i treści planu wynika, że działki sąsiednie dla działek skarżących tj. działek położonych po przeciwnej stronie ul. [...], w strefie oznaczonej symbolem: [...], dla których przewidziano przeznaczenie terenu teren zabudowy usługowej – usługi oświaty oraz w strefie [...], dla których przewidziano teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i teren zabudowy usługowej; linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu i z § 5 ust. 1 pkt 14; maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu: 30 % terenu, dla którego właściciel posiada tytuł prawny; minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej: 30 %; intensywność zabudowy: min. 0,6, max. 1,2; wysokość zabudowy: max. 12 m przy dachach spadowych a dla dachów płaskich 10 m, przy czym dopuszcza się stosowanie dominanty wysokościowej do 12 m na 40 % powierzchni liczonej z kondygnacji poprzedzającej; kąt nachylenia połaci dachowej 25 – 400. Na zgodność z prawem uchwały stanowiącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma wpływu okres trwania procedury planistycznej. Żaden bowiem z przepisów prawa nie wskazuje w jakim czasie uchwała stanowiąca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinna zostać podjęta. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) błędną wykładnię przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uznanie, że w toku uchwalania planu miejscowego została dopełniona szczegółowa procedura planistyczna określona w art. 17 upzp w sytuacji, gdy doszło do naruszenia art. 17 pkt. 9 upzp poprzez wyłożenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu w okresie krótszym niż stanowi ustawa tj. w terminie nieprzekraczającym 21 dni i tym samym utrudnienie zainteresowanym przeanalizowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi zrealizowanie przesłanki z art. 28 upzp, który stanowi, że naruszenie zasad sporządzenia studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części; 2) naruszenie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej Ppsa) poprzez uznanie, że Burmistrz Miasta W. zgodnie z przepisami stwierdził wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy z [...] września 2008 roku w sytuacji, gdy organ wykonawczy gminy W. powyższym działaniem dopuścił się naruszenia art. 65 ust. 1 pkt 2 upzp. i stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji o warunkach zabudowy, wskutek uchwalenia planu miejscowego w sytuacji, gdy miejscowy plan jeszcze nie obowiązywał, gdyż vacatio legis zgodnie z § 16 przedmiotowej uchwały wynosiło 30 dni od ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym i przypadało na 16 maja 2014 roku, co doprowadziło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy i nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości na terenie objętym planem i tym samym naruszenia art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 140 Kc; 3) naruszenie art. 174 pkt 1 Ppsa poprzez uznanie, że Burmistrz Miasta W. zgodnie z przepisami wydał decyzję o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy na rzecz skarżących w dniu [...] marca 2014 roku w sytuacji gdy doszło do naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej: Kpa), gdyż organ wiedział o uchwalonej już z datą [...] marca 2014 roku uchwale o numerze [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i istniejącą sprzecznością pomiędzy przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla Miasta W. a decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla działek [...] i [...] powodując tym samym wydanie przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ wykonawczy tj. Burmistrz Miasta W. posiadał wiedzę, że będzie ona niewykonalna w dniu wejścia w życie planu miejscowego; 4) naruszenie art. 174 pkt. 1 Ppsa poprzez uznanie, że w planie miejscowym nie dopuszczono się jakichkolwiek uchybień przy dokonywaniu ustaleń dla działek skarżących, a także stwierdzenie, że przedmiotowy akt prawny zawiera regulacje zgodne z prawem w przypadku gdy doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 upzp i nieuwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaganego ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy z [...] września 2008 roku została wydana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku (Dz.U. nr 75, poz. 690) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie linia zabudowy mogła znajdować się w odległości 1,5 m od granicy będącego następstwem obowiązującego ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i tym samym wskutek uchwalenia planu miejscowego, który nie obejmuje działek sąsiadujących z działkami nr [...] oraz [...] doszło do naruszenia ładu przestrzennego. W związku z powyższych wniesiono o stwierdzenie nieważności planu miejscowego oraz zasądzenie kosztów postępowania względnie zaś o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Całkowicie chybiony jest pierwszy z zarzutów dotyczący liczenia 21-dniowego terminu, określonego w art. 17 pkt 9 upzp. Po pierwsze, czego zdaje się nie zauważać autor skargi kasacyjnej, z uwagi na wszczęcie procedury planistycznej przed [...] października 2010 r. do uchwalenia planu miejscowego miały zastosowanie przepisy ustawy w wersji obowiązującej przed tą datą (art. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Dz.U. Nr 130, poz. 871), a zatem art. 17 ust. 9 upzp mówił o tym, że burmistrz wprowadza do projektu planu zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Wymóg wyłożenia planu do publicznego wglądu wynikał wówczas z art. 17 pkt 10 upzp. Po drugie wskazać należy, że wobec braku regulacji szczególnej, przy interpretacji tego przepisu zastosować należało zasady ogólne przyjęte w Kpa oraz Kc., zgodnie z którymi do omawianego terminu wlicza się dni wolne od pracy występujące w trakcie jego biegu (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., II OSK 2636/12). W przedmiotowej sprawie uchwalenie planu zostało poprzedzone aż trzykrotnym wyłożeniem go do publicznego wglądu w fazie projektu z zachowaniem terminów określonych w art. 17 pkt 10 upzp. W związku z tym nie może w tym kontekście być w ogóle mowy o naruszeniu art. 28 upzp przez Sąd I instancji. Kolejne dwa zarzuty w ogóle wymykają się kontroli instancyjnej, ponieważ dotyczą legalności decyzji o wygaszeniu decyzji o warunkach zabudowy i mogły być podniesione w ramach sprawy sądowo-administracyjnej dotyczącej kontroli legalności tej decyzji, a nie planu miejscowego. Zarzuty te nie mieszczą się w ogóle w granicach niniejszej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 Ppsa. Wreszcie niezasadny jest również ostatni za zarzutów tj. naruszenia art. 1 ust. 2 upzp i nieuwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaganego ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy z [...] września 2008 roku została wydana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie linia zabudowy mogła znajdować się w odległości 1,5 m od granicy będącego następstwem obowiązującego ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i tym samym wskutek uchwalenia planu miejscowego. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina, sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Określając w planie miejscowym wymagania ładu przestrzennego, organ gminy nie jest związany ustaleniami zawartymi w decyzjach o warunkach zabudowy, co jednoznacznie wynika z treści przywołanego przez Sąd I instancji art. 65 ust. 1 upzp. Ustalenia tych decyzji nie wyznaczają ram w jakich ma być kształtowany ład przestrzenny. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy gmina nie dysponuje bowiem władztwem planistycznym i wydaje taką decyzję wyłącznie o ustawowe przesłanki (art. 61 upzp). Należy zatem w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, według którego za wyznaczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6 przemawiała spójność z wymogiem określonym w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i regulacja ta mieści się w graniach władztwa planistycznego przysługującego gminie. Wyznaczenie w ten sposób linii zabudowy w żaden sposób nie narusza wymogów ładu przestrzennego. Ponadto okoliczność, że plan miejscowy nie obejmuje określonych działek nie ma w ogóle żadnego znaczenia dla oceny jego legalności. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.