II SA/Ke 257/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie działającego z upoważniania Prezydenta Miasta z dnia 4 lutego 2015r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa oddala skargę. Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Ke 1104/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz.270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., odrzucił skargę A. G. na akt z zakresu administracji publicznej wydany z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu dla nieznanego z miejsca pobytu. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, iż w nadesłanych aktach brak jest wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a z samej skargi wręcz wynika, że skarżący takiego wezwania do organu nie wystosował uznając, że i tak byłoby ono nieskuteczne, a ponadto "prowadziłoby do nieuzasadnionego zwiększenia ponoszonych przez skarżącego kosztów". Przytaczając treść art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 52 § 1 i § 3 ustawy p.p.s.a. Sąd wskazał, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. Niezachowanie tego wymogu spowodowało, iż skarga była niedopuszczalna i jako taka, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. podlegała odrzuceniu. Końcowo Sąd wskazał, iż na takie rozstrzygnięcie nie ma wpływu fakt, że organ nie pouczył skarżącego o obowiązku wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ograniczając się do pouczenia o prawie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W piśmie z dnia 10 stycznia 2015r. skierowanym do Prezydenta Miasta - Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie skarżący wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, z jednoczesnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 4 lutego 2015r. organ poinformował skarżącego, iż zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 2748/12 rozstrzygnięcie w sprawie o przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu na podstawie art. 34 K.p.a. nie jest aktem wydanym w trybie postępowania administracyjnego. W związku z powyższym organ, w kwestii prośby o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa wydaje akt w formie przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia, organ wskazał, iż strona obowiązana jest do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, zatem przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W treści skargi do WSA w Kielcach skarżący wskazał, że znaczenie art. 52 p.p.s.a. jest mu znane, oraz rozumie zasadę dwuinstancyjności postępowania, ale pomimo tego nie wniósł wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w obawie o możliwość "nieuzasadnionego zwiększenia ponoszonych przez skarżącego kosztów". Takie działania, zdaniem organu, skarżący podjął świadomie, rozumiejąc zapewne również jego negatywne następstwa, skutkujące odrzuceniem skargi przez sąd. Odnosząc się do prawidłowości kwestionowanego przez skarżącego pouczenia w piśmie odmawiającym przyznania wynagrodzenia za pełnienie obowiązków kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu organ poinformował, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa sądowego, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym organ nie miał obowiązku pouczania skarżącego o prawie wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które powinno poprzedzać skargę do sądu. W dniu 11 marca 2015r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na ww. akt – pismo organu z dnia 4 lutego 2015r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w akcie – piśmie organu z dnia 23 października 2014r. o odmowie przyznania skarżącemu wynagrodzenia za pełnienie obowiązków kuratora nieznanego z miejsca pobytu S. C. w postępowaniu administracyjnym. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 8 w związku z art. 59 § 1 K.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8 w związku art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 7, art. 8 w związku z art. 77 § 1, art. 80, art. 58 § 1 k.p.a. – skarżący wniósł o uchylenie aktu, przywrócenie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w akcie – piśmie z dnia 23.10.2014r. lub rozważenie możliwości uznania uprawnienia do przywrócenia terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania skarżący podkreślił, iż przyczyną uchybienia terminu, było błędne pouczenie zawarte w piśmie organu z 23.10.2014r. nie wskazujące, że skarga winna być poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Przyczyna uzasadniająca uchybienie terminu ustała natomiast dopiero w dniu 10 stycznia 2015r. tj. po doręczeniu odpisu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 grudnia 2014r. o odrzuceniu skargi, z którego dowiedział się, że wniesienie skargi winno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 10 stycznia 2015r. skarżący skierował do organu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym piśmie z dnia z 4 lutego 2015r. Sąd dopuścił dowód z akt tut. Sądu o sygn. II SA/Ke 1104/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 1 § 2 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz.270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, iż zaskarżone pismo organu z dnia 4 lutego 2015r. zostało uznane przez Sąd za postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o usunięcie naruszenia prawa mimo, iż formalnie nie zostało przez organ tak zatytułowane. Trzeba w tym zakresie podkreślić, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że przy kwalifikowaniu czynności organu administracji publicznej należy brać pod uwagę przedmiot oraz formę rozstrzygnięcia, mając na względzie spełnienie podstawowych przesłanek będących kryterium kwalifikującym dany akt. Postanowienie jako akt stosowania przepisów proceduralnych jest wydawane w postępowaniu administracyjnym z reguły na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i z reguły te przepisy stanowią podstawę prawną postanowienia, chyba, że postanowienie jest stanowione na podstawie przepisów ustaw szczególnych, wówczas te przepisy należy powołać jako podstawę prawną postanowienia, albo oba te rodzaje przepisów łącznie. Postanowienie dotyczy poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania, a jego przedmiotem jest kwestia proceduralna powstała w toku załatwiania sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej. Składniki postanowienia określają przepisy art. 124 w zw. z art. 107 § 2-5 K.p.a. Postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Uwzględniając powyższe, w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że pismo z dnia 4 lutego 2015r. należy kwalifikować jako postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o usunięcie naruszenia prawa. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że nie narusza ono prawa, w stopniu powodującym konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Na wstępie podkreślenia wymaga, że w ocenie Sądu, czternastodniowy termin do wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., jest terminem prawa procesowego. Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2011r. w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt I FPS 5/10, zgodnie z którym czternastodniowy termin do wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., jest terminem prawa procesowego. Nie ma przesłanek do tego aby wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stanowiące, jak podnosi się w orzecznictwie (np. postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1199/10), surogat środka odwoławczego, którego zastosowanie jest niezbędne do uruchomienia sądowej kontroli w tych przypadkach, gdy prawo nie przewiduje zwykłych środków odwoławczych, traktować odmiennie od tych środków. W związku z tym brak jest podstaw do tego, aby uznawać terminy do wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub zażalenia za typowe terminy procesowe, zaś termin do dokonania czynności procesowej, analogicznej z punktu widzenia spełnienia warunków formalnych niezbędnych do skutecznego uruchomienia kontroli sądowej, jaką jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – jako termin prawa materialnego. W orzecznictwie (także w postanowieniu NSA z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 552/08), gdy analizowano możliwość wielokrotnego korzystania z wezwania do usunięcia naruszenia prawa, podkreślono, że ten środek prawny powinien być tak samo wykorzystywany jak klasyczne środki zaskarżenia, wymienione w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, wykluczając wielokrotne wykorzystanie tego nadzwyczajnego środka zaskarżenia, podkreślił, że byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, jak i z art. 78 Konstytucji. Ponadto zwrócił uwagę, że strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze (odwołania, zażalenia) nie mogą być w gorszej sytuacji prawnej niż podmioty, którym z uwagi na specyfikę postępowania przysługują środki prawne wskazane tylko w p.p.s.a. To rozumowanie należy zastosować także w odniesieniu do skarżących, którzy z uwagi na swoją sytuację procesową muszą skorzystać z art. 52 § 3 p.p.s.a. Niezgodne zarówno z wymienionymi wyżej przepisami ustawy zasadniczej, jak i ograniczające ich prawo do sądu, wynikające z art. 45 § 1 Konstytucji, byłoby pozbawienie ich możliwości do uruchomienia sądowej kontroli poprzez przyjęcie, że termin wskazany w art. 52 § 3 p.p.s.a. ma charakter terminu prawa materialnego, który nie może zostać przywrócony. Ponadto nie można oceniać charakteru danego terminu z okoliczności związanych z jego przywróceniem. O tym czy mamy do czynienia z terminem prawa materialnego czy procesowego przesądza cel jakiemu dany termin służy. W przypadku gdy celem tym jest kształtowanie praw i obowiązków podmiotów w ramach stosunku prawnego wyznaczonego przepisami prawa materialnego terminy, po których upływie następuje wygaśnięcie praw lub obowiązków materialnoprawnych, czy niemożność uzyskania takich praw lub nałożenia obowiązków, mają charakter terminów prawa materialnego. Terminami prawa procesowego są natomiast terminy wyznaczone do dokonania czynności procesowych. Taką też czynnością niezbędną z punktu widzenia skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego jest skorzystanie wcześniej ze środka zaskarżenia zwykłego albo nadzwyczajnego, wprowadzonego do P.p.s.a. w celu stworzenia organowi możliwości autorewizji swojego działania i ograniczenia obciążania sądu sprawami, które mogą być załatwione przez organy administracji. (...) Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, wprowadzonym w art. 52 § 3 P.p.s.a., w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, stanowiącym surogat środka zaskarżenia wynikającego z przepisów ustaw procesowych, w tym Ordynacji podatkowej. Adresatem, do którego ten środek jest kierowany, na mocy wymienionego przepisu p.p.s.a., uczyniono organ, który wydał akt lub dokonał czynności, przeciwko którym ma być wniesiona skarga. W związku z tym normatywną podstawą do działania tego organu, w przypadku gdy brak jest odpowiedniej regulacji prawnej umożliwiającej traktowanie podmiotu korzystającego z tego środka w sposób nie gorszy niż skarżących, którym przysługują środki zaskarżenia, o których mowa w § 1 i 2 tego artykułu, powinny być te przepisy, które odnoszą się do najbliższych procesowo sytuacji załatwianych przez dany organ. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nadmienia, iż przedstawiony wyżej pogląd został co prawda zaprezentowany na gruncie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa, nie ulega jednakże wątpliwości, że znajduje on analogiczne zastosowanie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie K.p.a. Stąd też w rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie należy ocenić z punktu widzenia przepisów dotyczących przywrócenia terminu Zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). W piśmie z dnia 10 stycznia 2015r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o przywrócenie terminu z jednoczesnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu podał, że przyczyną uchybienia terminu, było błędne pouczenie zawarte w piśmie organu z 23 października 2014r. nie wskazujące, że skarga winna być poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Przyczyna uzasadniająca uchybienie terminu ustała natomiast dopiero w dniu 10 stycznia 2015r. tj. po doręczeniu skarżącemu odpisu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 grudnia 2014r. o odrzuceniu skargi, z którego dowiedział się, że wniesienie skargi winno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu, iż strona obowiązana jest do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, zatem przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Trafnie organ podnosi, że w skardze do WSA w Kielcach na pismo organu z dnia 23 października 2014r. skarżący wskazał, że rozumie zasadę postępowania administracyjnego i zna treść art. 52 p.p.s.a., ale pomimo tego nie wniósł wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w obawie o możliwość "nieuzasadnionego zwiększenia ponoszonych przez skarżącego kosztów". Podkreślił również, że pomimo posiadania wyższego wykształcenia prawniczego kierował się pouczeniem udzielonym mu przez organ administracji. Należy podkreślić, że o braku winy można mówić tylko w sytuacji, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że skarżący dochował należytej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Jak wskazano wyżej - dopuszczenie się choćby lekkiego niedbalstwa stanowi przesłankę wyłączającą przywrócenie terminu. Na gruncie rozpoznawanej sprawy uznać bowiem trzeba, że skarżący pomimo posiadanej wiedzy o treści art. 52 p.p.s.a. nie podjął działań zmierzających do poprzedzenia wniesienia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skoro zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.