II SA/Rz 1488/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi I. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi IM jest postanowienie [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) w [.] z dnia [.] września 2014 r. nr [.] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, które wydano w następującym stanie sprawy; Decyzją z dnia [.] kwietnia 2010 r. nr [.], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w [.] nakazał IM rozbiórkę murowanej altany wybudowanej na działce nr ewid. 1913 na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[.] I" w [.]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WINB w [.] z dnia [.] czerwca 2010 r. nr [.]. W dniu [.] marca 2013 r. PINB w [.] wystosował do IM upomnienie, wzywając ją do niezwłocznego wykonania ww. obowiązku, pod rygorem przystąpienia do egzekucji obowiązków nałożonych decyzją o nakazie rozbiórki. Z powodu niewywiązania się z powyższych obowiązków organ nadzoru budowlanego wystawił w dniu [.] lipca 2014 r. tytuł wykonawczy, a postanowieniem z tego samego dnia o nr [.] nałożył na IM grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 9 224,19 zł oraz zobowiązał ją do uiszczenia opłaty egzekucyjnej w kwocie 68 zł. W zażaleniu na to postanowienie IM wskazała, że nie była w stanie wykonać orzeczonego nakazu rozbiórki z racji podeszłego wieku. Z tego powodu zrzekła się własności altany na rzecz Rodzinnego Ogrodu Działkowego, jak również członkostwa. Utraciła przez to tytuł prawny do nieruchomości zabudowanej altaną. W dniu 22 maja 2014 r. działkę przydzielono w użytkowanie WM, którego przyjęto również w poczet członków Ogrodu. O okolicznościach tych informowała organ nadzoru budowlanego, a pomimo tego nałożono na nią grzywnę w celu przymuszenia. Opisanym na wstępie postanowieniem WINB w [.] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej zwana: k.p.a. oraz art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 4 i 5, art. 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229 z 2005 r., poz. 1954 ze zm.) zwana dalej ustawą. W ocenie organu odwoławczego powołane w zażaleniu okoliczności nie miały wpływu na ocenę prawidłowości podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Decyzja o nakazie rozbiórki jest ostateczna, a w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tym, że IM zbyła własność altany działkowej. Dlatego wobec niewykonania obowiązku z niej wynikającego zasadnie wymierzono grzywnę w celu przymuszenia, której wysokość obliczono zgodnie z dyspozycją art. 121 § 5usatwy. Grzywna ta może być jednak umorzona w razie wykonania nakazu, a w przypadku jej wcześniejszego uiszczenia lub ściągnięcia nawet zwrócona w całości lub części. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się IM wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Uzasadniając swoje stanowisko podała, że wznosząc altanę nikt nie wiedział o przebiegu gazociągu przez teren Ogrodu, który został wybudowany nielegalnie, a później dopiero zalegalizowany. Uważa wobec tego za niestosowne nakazywanie jej rozbiórki altany i karanie wysoką grzywną. Podtrzymała również stanowisko, że zrzekła się własności altany i utraciła tytuł prawny do władania nieruchomością, na której jest ona wybudowana. W odpowiedzi na skargę WINB w [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz. 1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Poddawszy zaskarżone postanowienie ocenie legalności w zakresie wyznaczonym przez ww. przepisy Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] z dnia [.] września 2014 r. Nr [.] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] z dnia [.] lipca 2014 r. Nr [.] o nałożeniu na IM grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 9 224,19 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce będącej jej własnością altany murowanej wybudowanej na działce oznaczonej nr ewi. 1913, położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[.] I" w [.]. Obowiązek ten wynika z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] z dnia [.] kwietnia 2010 r. Nr [.]. Skarżąca w skardze jak i w zażaleniu podniosła, że nie jest właścicielką działki, na której znajduje się obiekt objęty nakazem rozbiórki, gdyż w 27 kwietnia 2013 r. zrzekła się prawa własności obiektu wraz z działką nr 1913 na rzecz Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[.] I" oraz zrzekła się z tym dniem członkowstwa w ROD w związku z tym utraciła tytuł prawny do władania tą nieruchomością. Altanka w dniu 22 maja 2014 r. został przydzielona WM w użytkowanie, który uzyskał status członka ROD "[.] I" i nie stanowi jego własności. Skarżąca do zażalenia dołączyła szereg załączników, w tym między innymi nieuwierzytelnioną kopię załącznika zawiadomienie o kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] z dnia [.] września 2014 r. nr [.]. Z treści zawiadomienia wynika, że aktualny właściciel altany i użytkownik działki WM zam. [.] ul. [.] z chwilą nabycia nieruchomości przejął obiekt ze wszystkimi jego obciążeniami w stosunku do obowiązujących przepisów w tym również do obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Następca prawny inwestora, uzyskując prawo własności obiektu, wchodzi w prawa i obowiązki wiążące się z tym obiektem - do niego kierowane są wszelkie rozstrzygnięcia. Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia dowodzi, że organ II nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki i nie odniósł się do zarzutów zawartych w zażaleniu jak i załączników do tego zażalenia. W aktach administracyjnych organu I instancji brak jest ww. zawiadomienia o kontroli PINB w [.] z dnia [.] września 2013 r. Zatem organ I instancji jeszcze przed wystawieniem tytułu wykonawczego posiadał wiedzę o przekształceniach podmiotowych w stosunku do nieruchomości, na której znajduje się obiekt objęty nakazem rozbiórki. Stosownie do art. 28 a ustawy w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Z uwagi na alternatywne wymienienie w art. 52 Prawa budowlanego, inwestora właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, nie jest wykluczone, że egzekucja może toczyć się dalej przeciwko dotychczasowemu właścicielowi jest to jednak dopuszczalne tylko wówczas, gdy dotychczasowy właściciel jest nadal posiadaczem i zarządcą nieruchomości. Stanowisko takie wynika z faktu, że w postępowaniu egzekucyjnym chodzi o wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji, a nie o wykonanie decyzji w stosunku do osoby wymienione w decyzji (wyrok WSA w Krakowie z 25.10.2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1164/12; LEX nr 1235493). Nie znajduje racjonalnego uzasadnienia stanowisko organów, że nakaz rozbiórki skierowany do inwestora, który zrealizował obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej i on był adresatem decyzji o nakazie rozbiórki, przesądza o tym, że postępowanie egzekucyjne musi toczyć się wobec takiego inwestora. W sytuacji, gdy decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego skierowano do inwestora, który nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, organ egzekucyjny powinien rozważyć możliwość zainicjowania czynności procesowych zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji i uzyskania nakazu rozbiórki w stosunku do podmiotu mającego tytuł prawny do nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy ten organ jest również organem rzeczowo właściwym do zainicjowania takiego postępowania. Okoliczność, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, nie zwalnia tego organu od obowiązku podejmowania wszystkich czynności zmierzających do realnego wyegzekwowania obowiązku. Organ przyjął, że istnieją prawne możliwości realizacji obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, niewyjaśniając zarzutów skarżącej odnośnie rezygnacji z prawa własności do działki, na której znajduje się kontrolowany obiekt. Organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie bez zgody właściciela nieruchomości dopuszczalne byłoby podejmowanie przez skarżącą działań skierowanych do obiektu znajdującego się na tej nieruchomości i czy tego rodzaju "utrudnienia" w wykonaniu obowiązku można wyeliminować bez zgody właściciela nieruchomości. Podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem kryterium wyboru adresata decyzji spośród podmiotów określonych w art. 52 Prawa budowlanego jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. II OSK 158/07, LEX nr 468723, wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. II SA/Lu 448/10, LEX nr 753840, wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2012 r., II SA/Kr 1658/11, LEX nr 1121396). Prowadzenie postępowania egzekucyjnego przeciwko skarżącej z pominięciem treści art.28a ustawy, a także bez wyjaśnienia czy jest w stanie w świetle uwarunkowań prawnych zrealizować obowiązek jest przedwczesne. Tym samym organy naruszyły art. 7 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwana dalej k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postępowania wskazuje, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów zażalenia i nie dokonał ich oceny w aspekcie obowiązujących przepisów prawa i w konsekwencji wpływu na wynik sprawy. Zasady ogólne postępowania są zasadami postępowania egzekucyjnego. W szczególności dotyczy to zasad ogólnych, wymienionych w rozdziale drugim działu pierwszego kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasad legalizmu (art. 6 k.p.a.), praworządności prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), budzenia zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz informowania stron (art. 9 k.p.a.). Mając na względzie przedstawiony san sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku , a w szczególności doprowadzi do ustalenia stanu faktycznego sprawy, zarzutów skarżącej zawartych w zażaleniu i w zależności od poczynionych ustaleń podejmie rozstrzygnięcie mając na względzie ocenę prawną Sądu.