II SA/Lu 448/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. Ż. i B. Ż. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. Ż. i B. Ż. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia {...] marca 2010 r., znak: {...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nałożył na T. i E. K. obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 czerwca 2010 r. następujących czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robot budowlanych polegających na remoncie dachu oraz wykonaniu otworu okiennego w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. P. [...] w B.: 1) zamurowanie okna w poziomie parteru o wym. zewn. 0,55m x 1 ,40m doświetlającego pomieszczenie łazienki, 2) obcięcie okapu dachu ściany szczytowej od strony zachodniej do zrównania z licem i wykonanie obróbek blacharskich oraz odmówił wydania nakazu zamurowania okna w poziomie poddasza znajdującego się w ścianie szczytowej zachodniej przedmiotowego budynku mieszkalnego. Po rozpatrzeniu odwołania T. i E. K., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazu zamurowania okna o wymiarach 0,55m x 1,40m doświetlającego pomieszczenie łazienki, znajdującego się na poziomie parteru ściany zachodniej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. P. [...] w B. i odmówił wydania nakazu zamurowania tego okna oraz utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałej części. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. P. [...] w B. znajduje się parterowy, murowany budynek mieszkalny o wymiarach w rzucie poziomym 10,40m x 9,0m, usytuowany ścianą zachodnią w odległości ok. 0,16m od ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...]. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy ewidencyjnej, odległość ściany zachodniej przedmiotowego budynku mieszkalnego od granicy działki nr ewid. [...] wynosi ok. 1,0m. Właścicielami działki nr ewid. [...] są T. i E. K., natomiast działka nr ewid. [...] stanowi własność J. i B. Ż. Organ odwoławczy podniósł, iż podczas oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 21 września 2009 r. państwo K. oświadczyli, że nieruchomość nr ewid. [...] kupili w 2007 r. od J. i A. R. Budynek mieszkalny został wybudowany około 40 lat temu, zaś we wrześniu 2009 r. rozpoczęto roboty budowlane związane z przebudową dachu na tym budynku. Roboty te polegały na rozbiórce konstrukcji więźby dachowej wraz z pokryciem oraz wykonaniu nowej więźby i pokrycia jej blachą dachówkową. Państwo K. oświadczyli, że kształt dachu nie uległ zmianie, jedynie przy wykonaniu pokrycia dachowego wysunięto połać dachową od strony wschodniej i zachodniej na odległość 0,45m poza lico ściany szczytowej. Ustalono również, jak wskazał organ odwoławczy, że w ścianie szczytowej zachodniej przedmiotowego budynku, usytuowanej przy granicy z działką nr ewid. [...] znajdują się dwa otwory okienne: jedno okno w poziomie poddasza o wymiarach 1,0m x 1,2m istniejące od czasu budowy budynku oraz okno łazienkowe w poziomie parteru o wymiarach 0,55m x 1,4m z nową stolarką okienną, wykonane obok wcześniej istniejącego okna, które zostało zamurowane. Podczas oględzin państwo K. oświadczyli, że nowe okno w poziomie parteru zostało wykonane w 2007 r., nie precyzując przy tym, na czym polegało wykonanie nowego okna (czy wykuto nowy otwór, czy wymieniono jedynie stolarkę okienną). Natomiast J. i B. Ż. we wniosku o wszczęcie niniejszego postępowania poinformowali, iż w ścianie znajdującej się tuż przy granicy działki zostało zamontowane nowe okno. Podczas ponownych oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 1 marca 2010 r. J. i A. R. (poprzedni współwłaściciele budynku mieszkalnego) oświadczyli, że budynek mieszkalny został wybudowany w 1969 r. w oparciu o pozwolenie na budowę, według projektu typowego, który przewidywał otwory okienne w ścianie zachodniej budynku. Obecnie z uwagi na duży upływ czasu nie posiadają żadnej dokumentacji budowy. Oświadczyli również, że w 1974 r. zamurowali istniejące okno łazienkowe i obok w odległości 30 cm wykuli i wstawili nowe okno o takich samych wymiarach. Państwo K. oświadczyli, że nie wykuwali nowego otworu okiennego do łazienki, tylko wymienili stolarkę okienną na nową. Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, J. i B. Ż. oświadczyli, że okno łazienkowe w poziomie parteru zostało zamurowane w latach osiemdziesiątych ubiegłego stulecia przez zięcia J. i A. R., a na nowo otwór okienny został wykuty w 2007 r. przez państwa K. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy, organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, że materiał dowodowy wskazuje, iż otwór okienny w poziomie parteru został wykuty w 2007 r. Nie można też uznać, że K. zmienili swoje oświadczenia zapisane w protokóle oględzin z dnia 21 września 2009 r. o wykuciu nowego otworu okiennego. W protokole tym zostało jedynie zapisane, że nowe okno wykonano w 2007 r. O wykuciu nowego otworu okiennego nie informowali również organu inicjatorzy niniejszego postępowania. Pisali jedynie o zamontowaniu okna. Informacja o wykuciu otworu okiennego pojawiła się pierwszy raz w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 23 września 2009 r., a następnie w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 listopada 2009 r. Państwo Ż. zaczęli twierdzić, iż okno zostało wykute w 2007 r. dopiero po zapoznaniu się z protokółem oględzin z dnia 1 marca 2010 r. Organ odwoławczy wskazał, iż z uwagi na to, że zeznania państwa K. i państwa Ż. są niespójne, a przez to niewiarygodne, dał wiarę twierdzeniom państwa R., że otwór okienny do łazienki został wykuty przez rodzinę R. w latach 70-tych ubiegłego wieku, po uprzednim zamurowaniu istniejącego wcześniej okna. Organ podniósł również, że Urząd Gminy B. pismem z dnia 8 lutego 2010r., znak: PP.[...] poinformował, że nie posiada żadnych dokumentów w sprawie budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, gdyż Gmina B. została reaktywowana w styczniu 1992 r., natomiast Urząd Gminy T., pismem z dnia 15 lutego 2010 r. udzielił informacji, iż dokumenty archiwalne z lat budowy budynku zostały zniszczone. Z uwagi na to, iż przepisy prawa budowlanego obowiązujące przed 1995 r. nie nakładały na inwestora w budownictwie indywidualnym obowiązku przechowywania dokumentacji dotyczącej budowy, oraz że nie zachowały się dokumenty archiwalne dotyczące udzielonych pozwoleń na budowę z lat 60-tych i 70-tych ubiegłego stulecia dla terenu ówczesnej Gminy T., a także ze względu na to, że zdarzenie nieudowodnione nie może wywoływać negatywnych skutków dla strony, oświadczenie J. i A. R. dotyczące budowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w B. na podstawie pozwolenia na budowę organ drugiej instancji uznał za wiarygodne. Organ powołał się na treść art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym, w przypadku wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na znaczny upływ czasu, nie jest możliwe odtworzenie załączników do wydanego pozwolenia na budowę. Skoro ponadto inwestorzy twierdzą, iż projekt budowlany przewidywał otwory okienne w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego, brak jest podstaw prawnych do orzekania nakazu zamurowania tych otworów okiennych, gdyż nie jest wiadome, czy pozwolenie na budowę obejmowało wykonanie otworów okiennych w ścianie zachodniej, odległej (według aktualnej mapy ewidencyjnej) ok. 1,0m od granicy działki sąsiedniej nr ewid. [...]. Gdyby tak było w istocie, to bez wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nakazanie zlikwidowania otworu okiennego byłoby niedopuszczalne. Pozwolenie na budowę rozstrzyga bowiem o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa budowlanego, w tym z warunkami technicznymi i korzysta z domniemania prawidłowości do czasu jego zmiany bądź uchylenia w sposób prawem przewidziany. Bez znaczenia przy tym jest, czy okno łazienkowe znajduje się w miejscu pierwotnej lokalizacji, czy zostało przesunięte ok. 30cm dalej, gdyż zmiana lokalizacji okna łazienkowego nie zmienia stanu prawnego w sprawie, a w szczególności nie ma wpływu na zgodność z przepisami dotyczącymi warunków technicznych. Natomiast w części dotyczącej nakazu obcięcia połaci dachu wystającej poza lico ściany szczytowej zachodniej do zrównania z licem tej ściany i wykonania obróbek blacharskich, zaskarżoną decyzję organ uznał za słuszną. Z uwagi na to, że roboty budowlane związane z przebudową dachu zostały wykonane we wrześniu 2009 r., mają do nich zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r., zmieniającego rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2009r. Nr 56 poz. 461). W myśl § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1,5m od okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Zatem, w ocenie organu drugiej instancji, wysunięcie okapu poza lico ściany zachodniej, usytuowanej w odległości ok. 1,0m od granicy działki sąsiedniej (co ma miejsce w sprawie niniejszej) narusza przepisy § 12 ust. 5 pkt 1 obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. i B. Ż., zaskarżając ją w części dotyczącej odmowy nakazania zamurowania okna doświetlającego pomieszczenie łazienki. Wskazali, iż we wniosku o wszczęcie postępowania napisali, że okno zostało zamontowane, gdyż nie znają się na sztuce budowlanej i nie widzieli różnicy w sformułowaniach, "okno zamontowane" i "wykuty nowy otwór". Ponadto skarżący wskazali, iż państwo K. w trakcie pierwszej kontroli w dniu 21 września 2009 r. przyznali się do wykucia otworu okiennego obok śladu po zamurowanym oknie i wmontowaniu nowego okna PCV, zaś byli właściciele przedmiotowego budynku – R. oświadczyli nieprawdę, twierdząc że obok śladu po zamurowanym oknie wykuli nowy otwór okienny, ponieważ na początku października 2007 r. państwo K. obok śladu po zamurowanym oknie wycieli piłą ręczną otwór okienny i wstawili okno PCV. Skarżący podnieśli również, że w budynku mieszkalnym na działce nr [...] od kilkudziesięciu lat mieszkali córka R. A. G. oraz ich zięć E. M., którzy oświadczyli, że w budynku tym na ścianie zachodniej na poziomie parteru istniał ślad po zamurowanym oknie, a okno o wymiarach 0,55m x 1,40m doświetlające pomieszczenie łazienkowe nie istniało do ich wymeldowania w 2007 r. Do skargi dołączono pisemne oświadczenia A. G. z dnia 24 maja 2010 r. i E. M. z dnia 26 maja 2010 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do dołączonych do skargi oświadczeń wskazał, że nie mogą one uzupełniać materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, gdyż zostały sporządzone już po jej wydaniu. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w niniejszej sprawie bezsporne jest, że na ścianie zachodniej budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...], usytuowanej w odległości około 16cm od ogrodzenia dzielącego tę działkę z działką nr [...], należącą do J. i B. Ż., okno w poziomie parteru doświetlające pomieszczenie łazienki usytuowane było pierwotnie w innym miejscu, a następnie, co wyraźnie widoczne jest na dołączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej (k. 16 akt administracyjnych, zdjęcie nr 1), zostało zamurowane i obok niego wykuto nowy otwór okienny o wym. zewn. 0,55m x 1 ,40m. Nie ulega wątpliwości, iż legalność tego rodzaju robót budowlanych, mieszczących się w zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego definicji przebudowy, podlega ocenie w świetle przepisów obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Wykładania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego prowadzi bowiem do wniosku, iż niezależnie od tego, czy roboty budowlane inne niż budowa wykonane zostały pod rządami obecnej, czy poprzednio obowiązującej ustawy, stosuje się do nich przepisy ustawy obowiązującej w dniu orzekania (nowej). Przebudowę obiektu budowlanego zarówno pod rządami ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z zm.), jak również pod rządami obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. objęto obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy z 1974 r. i art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 i art. 30 ust. 1 ustawy z 1994 r.). Analiza akt przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, iż przebudowa budynku polegająca na wykuciu w ścianie zachodniej na poziomie parteru otworu okiennego wykonana została bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co uzasadniało wszczęcie procedury naprawczej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Przedmiot sporu, w ocenie organu odwoławczego, sprowadzał się zatem do ustalenia, kto i kiedy dokonał tych robót budowlanych. Ocena ta dokonana została jednak z pominięciem kluczowej w świetle okoliczności niniejszej sprawy dyspozycji art. 52 Prawa budowlanego. Inaczej rzecz ujmując, organ drugiej instancji wyszedł z błędnego założenia, iż jedynie inwestor, tj. osoba, która zainicjowała, zorganizowała i sfinansowała wykonanie określonych robót budowlanych, w tym wypadku wykucie otworu okiennego, jest podmiotem, na który można nałożyć obowiązki określone w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Tymczasem z treści art. 52 Prawa budowlanego wynika, iż wykonanie czynności nakazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego obciąża nie tylko inwestora, ale również właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa, a decyzje wydawane na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2001 r., II SA/Ka 859/99,). O ile jest to możliwe, organ administracji powinien zatem nałożyć obowiązki z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na inwestora, ale tylko wówczas, gdy posiada on tytuł prawny do nieruchomości umożliwiający mu wykonanie nałożonych obowiązków. Wyzbycie się przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, na której dokonano robót budowlanych objętych postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, nie pozbawia organ możliwości nałożenia obowiązków przewidzianych w dyspozycji cytowanej normy prawnej. Jeżeli bowiem inwestor utracił tytuł prawny do tej nieruchomości, to wówczas, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu, czego nie wziął pod uwagę organ odwoławczy w niniejszej spawie. W świetle powyższego, zbędne było odnoszenie się przez Sąd do dołączonych do skargi oświadczeń A. G. i E. M., którzy do roku 2007 r. byli zameldowani w przedmiotowym budynku mieszkalnym, z których wynika, iż do czasu ich wymeldowania w ścianie zachodniej budynku na poziomie parteru nie był wykuty w miejsce zamurowanego w latach osiemdziesiątych otworu okiennego żaden inny otwór okienny. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w treści art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni wskazane wyżej uwagi i prawidłowo zastosuje przepisy prawa, mając zwłaszcza na uwadze wykładnię art. 52 Prawa budowlanego. Ponownie przeprowadzone postępowanie odpowiadać powinno wymogom określonym w art. 7, 77 § 1, 80 i art. 136 k.p.a., zaś uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.