II OSK 2192/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. T. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 135/15 w sprawie ze skargi Z. T. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody W. z dnia 30 grudnia 2014 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 maja 2015r., sygn. akt IV SA/Po 135/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Z. T. sp. z o.o. w P. na decyzję Wojewody W. z dnia 30 grudnia 2014r., nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, kontrolując zaskarżoną decyzję wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody W. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i umarzająca postępowanie I instancji w całości. Podstawę umorzenia postępowania stanowiło ustalenie przez organ, że przedmiotowe postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe, ponieważ inwestycja została już zrealizowana. Przed dokonaniem oceny zasadności umorzenia postępowania, Sąd dokonał oceny czy D. B. posiadał interes prawny do wniesienia odwołania, a co za tym idzie, czy organ był uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd wskazał, iż kwestia posiadania przez D. B. interesu prawnego do wniesienia odwołania była przedmiotem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2010r., sygn. akt II OSK 494/09 oraz z dnia 16 października 2012r., sygn. akt II OSK 1196/11. W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2010r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można uznać, iż ocena prawna wyrażona w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Po 184/08, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2010r., sygn. akt II OSK 494/09, w zakresie przyznania D. B. legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przestała wiązać w niniejszej sprawie. Ocena prawna wyrażona w przywołanych wyżej orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przyznania przymiotu strony D. B. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta P. z dnia 19 października 2007r. wynikała z dwóch niezależnych od siebie powodów. Pierwszym było wskazywane przez D. B. posiadanie otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego, uprawniające na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane do przyznania przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, co - jak wynika z motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2010r., sygn. akt II OSK 494/09 - doprowadziło także do zmiany projektu budowlanego. Drugą podstawową przesłanką przyznania D. B. przymiotu strony w postępowaniu było przede wszystkim to, iż jego lokal znajdował się w obszarze oddziaływania obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, stosownie do przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Skoro więc jednocześnie uznano w sprawie, że budynek, w którym znajduje się lokal D. B., zlokalizowany jest w obszarze oddziaływania obiektu i Spółdzielnia Mieszkaniowa im. H. C. ma być z tej racji stroną, to w sytuacji wykazywanego braku członkowstwa D. B. w tej Spółdzielni i niemożności reprezentowania tej strony przez Spółdzielnię, niespornym jest, że legitymacja strony wynika również z tego, że tenże posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że wydanie ostatecznej decyzji o nakazie likwidacji spornego okna nie pozbawiło D. B. przymiotu strony w opisanym postępowaniu, albowiem jego lokal mieszkalny pozostawał w dalszym ciągu w obszarze oddziaływania obiektu, o czym stanowi art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie przesądził o posiadaniu przez D. B. interesu prawnego, odnosząc się również w tym zakresie do kwestii nakazu zamurowania okna. Skoro zatem odwołujący miał interes prawny do wniesienia odwołania, to obowiązkiem organu było merytoryczne rozpoznanie sprawy. Odnosząc się natomiast do prawidłowości uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji, Sąd I instancji również w tym zakresie odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2012r. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1, a więc w sytuacji niedysponowania ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że inwestor w chwili rozpoczęcia robót budowlanych posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę (decyzja z dnia 19 października 2007r.), albowiem decyzją z dnia 4 grudnia 2007r. umorzono postępowanie odwoławcze przyjmując, że odwołanie złożył podmiot niebędący stroną w sprawie. Wprawdzie decyzję z dnia 4 grudnia 2007r. uchylono wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Po 184/08, lecz oznacza to, że inwestor do tego właśnie czasu dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie można w sprawie generalnie przesądzać, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe, bowiem niezbędne jest ustalenie czy inwestor zrealizował swój obiekt w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Brak tych ustaleń nie pozwalał na zajęcie stanowiska takiego, jak zaprezentowano w zaskarżonym wyroku. Wszelkie wątpliwości występujące w sprawie muszą być wyjaśnione zgodnie z regułami procedury administracyjnej, przy zapewnieniu wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w sprawie. Organ stosując się do wytycznych zawartych w omawianym wyroku wskazał, że w dniu w dniu 23 grudnia 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wydał decyzję nr ... udzielającą inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, podziemną halą garażową i pomieszczeniem stacji transformatorowej. Treść tej decyzji potwierdza, iż inwestor prowadził roboty budowlane w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna. Sąd zauważył, iż dopiero w dniu 1 lipca 2010r. Wojewoda W. wydał ostateczną decyzję w sprawie odwołania D. B. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 19 października 2007r. nr ..., ... o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy ponownie rozpatrzył sprawę i wydał wskazane rozstrzygnięcie w związku z uprawomocnieniem się w dniu 5 marca 2010r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Po 184/08. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu tego wprost wynika, że realizacja inwestycji budowlanej poprzedzona być musi wydaniem decyzji określającej warunki budowy lub innych robót budowlanych, tj. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2243/10 (LEX nr 1138120,), a który to pogląd sąd orzekający w sprawie podzielił, konieczność zachowania powyższej kolejności ustawodawca podkreślił poprzez użycie słowa "jedynie", a także wskazując enumeratywny katalog wyjątków, do których ta zasada nie ma zastosowania (art. 29-31 ustawy Prawo budowlane). Istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany zgody na rozpoczęcie planowanych przez inwestora robót budowlanych, a decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji przyznającej inwestorowi określone uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych. Z uwagi na takie jednoznaczne brzmienie przywołanych przepisów po rozpoczęciu robót budowlanych brak jest podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż decyzja taka może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2012r. sygn. akt II SA/Bd 110/12 , LEX nr 1285038). W konsekwencji, skoro decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, to w przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje organ do umorzenia tego postępowania, stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a. Sąd wywiódł, że w przedmiotowej sprawie, co w sposób jednoznaczny wynika z przywołanej przez organ decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, inwestor rozpoczął prace na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, jednakże na własne ryzyko prowadził dalsze prace, pomimo utraty przez decyzję o pozwoleniu na budowę przymiotu ostateczności. Zatem organ odwoławczy prawidłowo, uznając bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uchylił decyzje organu I instancji i umorzył postępowanie. Z powyższych względów Sąd I instancji uznał, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. 2016, p.718) dalej zw. p.p.s.a. skargę oddalił. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka Z. T. sp. z o.o. z siedzibą w P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. Nr 89, poz. 414) - Prawo budowlane, 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, 3) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, 4) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. ustaleniami ostatecznej decyzji nr ... z 19 lutego 2007r. (... Prezydenta Miasta P. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a także w zw. z treścią art. 21 Konstytucji RP o poszanowaniu ustrojowej zasady prawa własności oraz zasady proporcjonalności przewidywanych skutków prawnych wynikających z orzeczenia własnego, 5) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka stwierdziła, że w zaskarżonym wyroku WSA z dnia 14 maja 2015 roku, ani też w poprzednich wyrokach Sądów I i II instancji wydanych w latach 2008, 2010, 2011, 2012, ani też w decyzji Wojewody W. z dnia 30 grudnia 2004r., ani w innych decyzjach wydanych w latach 2007-2014 nie została wskazana żadna konkretna norma prawna wynikająca z odrębnych od Prawa budowlanego ustaw, która została naruszona i można by w związku z tym przyjąć, że zakres oddziaływania inwestycji skarżącej wykracza poza granice nieruchomości inwestora. W konsekwencji, zdaniem skarżącej kasacyjnie, nieprawidłowo przyjęto, iż D. B. ma interes prawny skutkujący przyznaniem mu przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zdaniem Spółki, nie można zaakceptować stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jakoby wywiedzenie interesu prawnego w sprawie o pozwolenie na budowę nastąpiło skutecznie i wynikało przede wszystkim z tego, że lokal D. B. znajdował się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie skarżącej kasacyjnie, w całym dotychczasowym postępowaniu sądowo administracyjnym brak było przesłanek do uznania, że planowana inwestycja szkodliwie wpływa na zagospodarowanie terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego w skarżonej sprawie - lokalu mieszkalnego D. B., znajdującego się na czwartym piętrze w budynku usytuowanym w granicy z nieruchomością inwestora, co skutkuje przyjęciem, że ww. nie jest właścicielem nieruchomości (spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu) znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Nadto, skarżąca kasacyjnie argumentowała, że w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2014r. stwierdzającym nielegalność okna kuchennego w ścianie szczytowej mieszkania należącego do D. B., nie można twierdzić, że posiadanie przez ww. tego okna uprawniało kiedykolwiek, i to na podstawie art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego, do przyznania mu przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Nadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie art. 5 tej ustawy z uwagi na swój ogólny charakter nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zbadał zarzuty skargi kasacyjnej. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia w granicach skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zarówno przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jak i przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, nawet ogólnikowość uzasadnienia wyroku nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W sprawie niniejszej natomiast nie można uznać, że Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej nie wykazano na czym polega wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, która miała istotny wpływ na wynik sprawy. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do naruszenia prawa materialnego i dotyczą błędnej wykładni art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz niewłaściwego zastosowania art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 21 Konstytucji RP. W zarzutach nie sformułowano na czym polega błędna wykładnia i jaka jest w ocenie skarżącej kasacyjnie prawidłowa wykładnia i prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów. Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor kwestionuje prawidłowość przyjęcia przez Sąd I instancji, iż D. B. posiada legitymację w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Odnosząc się do tego zarzutu podkreślić należy, że Sąd I instancji wskazał na związanie oceną prawną wyrażoną w wyrokach NSA z dnia 5 marca 2010r., sygn. akt II OSK 494/09 i z dnia 16 października 2012r., sygn. akt II OSK 1196/11, wydanych w sprawie niniejszej. W przywołanych wyrokach NSA przesądził, że D. B. posiada legitymację strony w niniejszym postępowaniu, albowiem jego lokal mieszkalny, do którego przysługuje mu spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Będąca stroną postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa im. H.C., której D. B. nie jest członkiem, nie ma możliwości reprezentowania go w tym postępowaniu. Zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, stosownie do przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. NSA w powołanym wyroku z dnia 5 marca 2010r. wskazał, że zbyt represyjne i zawężające interpretowanie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, samego w sobie bardziej restrykcyjnego niż art. 28 k.p.a. nie może prowadzić do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. także wyrok NSA z dnia 15 listopada 2007r., sygn. akt II OSK 1510//06). W kwestii, czy D. B. ma przymiot strony istotne jest to, że wywodzi on swój interes prawny w sprawie z faktu posiadania ograniczonego prawa rzeczowego (spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego). Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie zaistniał także nowy stan faktyczny i prawny w wyniku zakończenia postępowania w przedmiocie legalności okna w ścianie szczytowej. W wyroku z dnia 16 października 2012r. zostało bowiem przez Naczelny Sąd Administracyjny przesądzone także to, że wydanie ostatecznej decyzji o nakazie zamurowania okna w ścianie szczytowej nie pozbawiło D. B. przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, albowiem jego lokal mieszkalny pozostaje w dalszym ciągu w obszarze oddziaływania obiektu, o czym stanowi art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze uznać należy za nieuprawnione wszystkie argumenty wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zmierzające do podważenia stanowiska nie tylko Sądu I instancji, ale również oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w orzeczeniach wydanych w sprawie. Należy podkreślić, że naruszenie przez organ administracji art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu, zaś niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w tym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej. Sąd I instancji słusznie zatem podzielił stanowisko organu administracji architektoniczno-budowlanej, który przyjął, w ramach związania orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 153 p.p.s.a.), zapadłymi w niniejszej sprawie, że D. B. jest stroną przedmiotowego postępowania. Wiążąca ocena prawna wynika wprost i jednoznacznie z motywów prawomocnych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. ----------------------- 9