II OSK 2028/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 122/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 122/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu, uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrz Gminy i Miasta S. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., na wniosek [...] Sp. z o.o. w K., określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia p.n. budowa zespołu elektrowni wiatrowych na dz. [...], [...], [...] obręb S., gmina S. i na działkach [...], [...], [...] w obrębie S. Stowarzyszenie "[...]" wnioskiem z dnia 31 lipca 2014r. zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji i o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że wskazana decyzja podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w decyzji nie nałożono obowiązku wykonania analizy porealizacyjnej, który to obowiązek wynika z art. 56 ust. 4 pkt 2 oraz ust. 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska, nie przeprowadzono konsultacji z lokalną społecznością, a raport nie został sporządzony rzetelnie. Poza tym charakterystyka przedsięwzięcia, stanowiąca załącznik do decyzji, nie została podpisana przez burmistrza, co, jako wada formalna, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Stowarzyszenie podkreśliło, że występuje jako organizacja ekologiczna mająca na celu działanie na rzecz ekologii, ochrony dziedzictwa przyrodniczego (§ 7 ust. 2 statutu), a jej interes społeczny przejawia się w tym, że reprezentuje ono społeczność lokalną z zakresu ochrony środowiska naturalnego, zachowania walorów przyrodniczych, a planowana inwestycja jest inwestycją potencjalnie znacząco oddziałującą na środowisko i będzie w sposób trwały negatywnie oddziaływać na walory przyrodnicze i krajobrazowe regionu i wsi S., a usunięcie z obrotu wadliwej decyzji będzie służyć zapewnieniu praworządności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia "[...]", odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasto S. z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia p.n. budowa zespołu elektrowni wiatrowych na wskazanych w przedmiotowej decyzji działkach. Analizując zapisy statutu określające cele stowarzyszenia tj. § 7 i § 8 statutu, organ uznał, że są one ogólnikowe, niekonkretne i nie wskazują na powiązania z żądaniem wniosku. Ponadto Stowarzyszenie nie wykazało konkretnego zagrożenia interesu społecznego, który zamierza chronić. Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło, że za wszczęciem postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji oraz o dopuszczeniu do udziału w ewentualnym postępowaniu przemawia interes społeczny tj. nie uprawdopodobniło, że przedmiotowe elektrownie wiatrowe mogą zagrażać środowisku. Kolegium stwierdziło, że zarzuty podniesione we wniosku nie uprawdopodobniają, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czy też jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem organu powołanie się przez Stowarzyszenie na tak ogólne wartości jak dbałość o interes mieszkańców, a także rodzaj inwestycji objętej wnioskiem, jako "potencjalnie znacząco oddziałującej na środowisko", nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchyliło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2014 r. i odmówiło dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że wniosek Stowarzyszenia dotyczył wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego, zaś poprzedni skład orzekający Kolegium w postanowieniu z dnia [...] września 2014 r. niezasadnie potraktował wniosek Stowarzyszenia jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego i w sentencji postanowienia odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. Po wstępnej ocenie akt sprawy oraz decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji z urzędu oraz stwierdzenia jej nieważności, bowiem decyzji tej nie sposób przypisać wad określonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium wskazało, że w sytuacji, gdy pochodzące od Stowarzyszenia żądanie dotyczy wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego, to obowiązujące przepisy K.p.a. nie przewidują, aby działając z urzędu Kolegium odmawiało wszczęcia postępowania nieważnościowego. Nadto, w złożonym w dniu 12 sierpnia 2014 r. wniosku Stowarzyszenie "[...]", wskazując przepis art. 31 § 1 k.p.a., w przypadku wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego wniosło o dopuszczenie do uczestniczenia na prawach strony w tym postępowaniu. Kolegium wskazało, że mimo iż uchyla postanowienie Kolegium z dnia [...] września 2014r. to uznaje, iż wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie zasługuje na uwzględnienie. Z przepisu art. 31 § 1, § 2 k.p.a. wynika, że warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest pozostawanie tego postępowania w toku. Dlatego możliwość dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, dotyczy sytuacji gdy postępowanie toczy się już przed organem I lub II instancji, albowiem instytucja dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Z uwagi na fakt, że brak jest podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Kolegium stwierdziło, że nie toczy się jakiekolwiek postępowanie w przedmiotowej sprawie, do którego Stowarzyszenie mogłoby przystąpić. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Stowarzyszenie "[...]" wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając sprawę przytoczył treść art. 31 k.p.a. i wskazał, że żądanie organizacji społecznej co do wszczęcia postępowania może dotyczyć również wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Z regulacji art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ administracji publicznej winien dokonać oceny, czy żądanie wszczęcia tego postępowania zostało wniesione przez uprawniony podmiot, czy istnieje przedmiot postępowania oraz czy wskazano podstawę prawną stwierdzenia nieważności. Podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być okoliczności dotyczące merytorycznej zawartości żądania tj. nie można uzasadniać odmowy wszczęcia postępowania brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu niespełnienia przesłanek z art. art. 156 k.p.a. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest równoznaczna ze stwierdzeniem, że podmiot wnoszący o wszczęcie tego postępowania nie jest do tego uprawniony, nie posiada legitymacji procesowej. W przypadku organizacji społecznej jej podmiotowość procesową wyznacza przepis art. 31 § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego (w tym również postępowania nadzwyczajnego), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obie te przesłanki muszą być spełnione jednocześnie. W sytuacji zaistnienia po stronie organizacji społecznej wskazanych przesłanek, jeśli wniosek dotyczy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ winien przejść do zbadania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. wobec wskazanej we wniosku decyzji i rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Brak nawet jednej z przesłanek o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej (art. 31 § 2 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Sąd nie podzielił wykładni przepisu art. 31 k.p.a. oraz art. 156 k.p.a. dokonanej przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W sytuacji, gdy Stowarzyszenie złożyło równocześnie wniosek o żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, w pierwszej kolejności organ powinien przez pryzmat przesłanek art. 31 k.p.a. zbadać legitymację procesową wnioskodawcy, a jeśli nie spełnia ono wymogów wskazanego przepisu, upada tym samym wniosek o dopuszczenie do udziału we wnioskowanym postępowaniu. W tej kwestii Sąd powołał się na stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2014r. sygn. akt II OSK 580/14 stwierdzające, że jeśli organ uzna żądanie organizacji społecznej za bezzasadne winien zgodnie z brzmieniem art. 31 § 2 k.p.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odnosząc się natomiast do stanowiska Kolegium, że w sytuacji gdy żądanie Stowarzyszenia dotyczy wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, to obowiązujące przepisy k.p.a. nie przewidują, aby działając z urzędu organ odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wyjaśnić należy, iż ustawodawca nie pozostawił luki prawnej w tym zakresie, a procedura załatwienia omawianego wniosku ujęta jest w przepisach prawa. Przepis art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje uprawnienie organizacji społecznej do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Mimo formuły wskazującej na "żądanie" organizacji społecznej, postępowanie w tym przypadku wszczyna organ z urzędu, co wynika wprost z § 2 tego przepisu. Oznacza to, że organizacja społeczna może wnieść żądanie tylko w sprawie, w której organ administracyjny jest władny wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu. Stosownie natomiast do przepisu art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W związku z czym nie można uznać, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje procedury rozpoznania wniosku organizacji społecznej o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ odwoławczy skontrolował zaskarżone postanowienie mając na uwadze, iż wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji składa się z dwóch opisanych wyżej etapów wyznaczonych treścią przepisu art. 31 § 1 k.p.a. oraz odpowiednio art. 158 w zw. z art. 156 k.p.a. Powyższe uchybienie stanowi o naruszeniu art. 31 § 1, § 2 k.p.a., art. 144 w zw. z 138 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rzeczą organu odwoławczego będzie rozpoznanie wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpoznanie sprawy od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] września 2014 r., zgodnie z wymogami procesowymi określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego i z uwzględnieniem wykładni przepisów tego Kodeksu, dokonanej przez Sąd w niniejszym wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. oraz odpowiednio art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że ustalenia poczynione przez organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania nie dają podstaw do przyjęcia, że organ ten skontrolował zaskarżone postanowienie przy uwzględnieniu, że wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji składa się z 2 etapów wyznaczonych treścią art. 31 § 1 i 2 k.p.a. oraz odpowiednio art. 158 i 156 k.p.a. 2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku zarówno ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji i zaaprobowanych przez sąd administracyjny, jak również tych ustaleń faktycznych, którymi Sąd I instancji odmówił przymiotu zgodności z wymogami wynikającymi ze specyfiki postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 3. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 i 2 k.p.a., art. 144 w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie wynikające z nieuzasadnionego przyjęcia, że ewentualne uchybienie przepisom określającym formę mającego zapaść w wyniku prowadzonego postępowania rozstrzygnięcia może stanowić naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - w sytuacji, gdy organ administracji zastosował prawidłową formę orzeczenia - postanowienie. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię art. 31 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 31 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego daje organizacji społecznej prawo do wystąpienia wobec właściwego organu administracji publicznej z dwoma żądaniami procesowymi: - po pierwsze, z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie, - po drugie, żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie. O skuteczności żądania przesądzają przesłanki wskazane w art. 31 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie żądanie to uzasadnione jest celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W przedmiotowej sprawie organizacja społeczna może zawrzeć zarówno wniosek o wszczęcie postępowania oraz dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności złożone przez organizację społeczną podlega rozpoznaniu, zgodnie z art. 157 § 2 w związku z art. 31 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W zakresie w jakim przepisy prawa dopuszczają wszczęcie postępowania z urzędu, organizacja społeczna ma prawo do złożenia żądania wszczęcia postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wszczynane z urzędu. W stadium wstępnym organ bada wyłącznie czy są spełnione przesłanki, od których art. 31 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego uzależnia przyznanie organizacji społecznej prawa żądania wszczęcia postępowania w sprawie. W tym stadium nie ma podstaw do rozpoznania i rozstrzygnięcia, czy decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności dotknięta jest jedną z wad wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie organizacji społecznej z urzędu, organ przesądza o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Nie jest zasadny zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 31 § 1 i 2, art. 138 i art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd zasadnie zastosował środek uchylenia zaskarżonego postanowienia ze względu na naruszenia przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.