I OSK 2536/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 51/15 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] orzekającą o odmowie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania J. K. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka – W. L. w miesiącu czerwcu 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że [...] czerwca 2014 r. J. K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2014 r. odmówiono prawa do wnioskowanego świadczenia w związku z niespełnieniem przesłanek określonych w § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie opieki medycznej nad kobietą w ciąży uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz. U. Nr 183 poz.1234), dalej powoływane jako: "rozporządzenie". Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji wezwał J.K. do dostarczenia stosownych zaświadczeń potwierdzających termin zgłoszenia się do lekarza rodzinnego i do poradni w celu umówienia wizyty u ginekologa. Dnia [...] września 2014 r. J. K. dostarczyła zaświadczenie od lekarza rodzinnego oraz oświadczenie, z którego wynika, iż nie otrzymała odpowiedniego zaświadczenia z poradni ginekologicznej, potwierdzającego chęć umówienia wizyty u ginekologa. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka nie przysługuje. Pismem z dnia [...] października 2014 r. J. K. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołało przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114), dalej powoływanej jako: "u.ś.r." oraz rozporządzenia. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie zakresu zadań lekarza, pielęgniarki i położnej podstawowej opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 214, poz. 1816) do zakresu zadań położnej podstawowej opieki zdrowotnej należy kompleksowa pielęgnacyjna opieka położniczo-neonatologiczno-ginekologiczna obejmująca m.in. opiekę w okresie ciąży, porodu i połogu. Natomiast rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 września 2012 r. w sprawie standardów postępowania medycznego przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych z zakresu opieki okołoporodowej sprawowanej nad kobietą w okresie fizjologicznej ciąży, fizjologicznego porodu, połogu oraz opieki nad noworodkiem (Dz. U. z 2012r. poz. 1100) wskazuje, że do kręgu osób sprawujących opiekę okołoporodową nad kobietą należy specjalista w dziedzinie położnictwa i ginekologii, lekarz ze specjalizacją I stopnia w dziedzinie położnictwa i ginekologii, lekarz w trakcie specjalizacji w dziedzinie położnictwa i ginekologii lub położna, sprawująca odpowiednio opiekę nad ciężarną, rodzącą, położnicą i noworodkiem – odpowiedzialni za prowadzenie porodu fizjologicznego. Kolegium wskazało, że w świetle przytoczonych wyżej uregulowań prawnych podstawową opiekę zdrowotną ambulatoryjną specjalistyczną nad kobietą w ciąży sprawuje lekarz specjalista w dziedzinie położnictwa i ginekologii lub położna i tylko zaświadczenie potwierdzające pozostawanie pod opieką medyczną kobiety w ciąży wystawione zgodnie z § 3 rozporządzenia na druku stanowiącym załącznik do tegoż rozporządzenia przez osoby sprawujące opiekę zgodnie z tymże aktem prawnym stanowi podstawę do ustalenia prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. wśród zakresu zadań lekarza podstawowej opieki zdrowotnej nie wymienia się opieki nad kobietą w ciąży. W ramach podstawowej opieki zdrowotnej opiekę nad kobietą w ciąży sprawuje położna podstawowej opieki zdrowotnej. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ wskazał, że J. K. na druku stanowiącym załącznik do rozporządzenia przedstawiła zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2014 r. S. Sp. z o. o. potwierdzające, że pozostawała pod opieką medyczną tejże placówki od 8 tygodnia ciąży w pierwszym trymestrze ciąży, o czym świadczą terminy wizyt: [...] października 2013 r. i [...] listopada 2013 r. oraz zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2014 r. A. T. i Partnerzy Lekarze i Położne Świadczenia Ginekologiczno-Położnicze Poradnia Dla Kobiet potwierdzające, że skarżąca pozostawała pod opieką medyczną tejże poradni w trzecim trymestrze ciąży, o czym świadczy termin wizyty w dniu [...] kwietnia 2014 r. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania J. K. podniosła, że była w drugim trymestrze ciąży w przychodni, jednak nie została przyjęta, ponieważ przewidywany termin oczekiwania na wizytę wynosił 2 miesiące. Skorzystała jedynie z usług lekarza rodzinnego celem dobrania witamin dla kobiet w ciąży. Kolejna poradnia wyznaczyła okres oczekiwania na termin wizyty na około 3 tygodnie. Nadto J. K. złożyła w toku postępowania oświadczenie, iż w dniu [...] września 2014 r. udała się do poradni ginekologicznej w celu otrzymania stosownego zaświadczenia potwierdzającego próbę zapisania się na wizytę do lekarza, lecz odmówiono jej wydania takiego zaświadczenia. Wnioskodawczyni przedstawiła również zaświadczenie NZOZ Praktyka Lekarza Rodzinnego lekarza medycyny specjalisty chorób wewnętrznych J. N. potwierdzające, że w dniu [...] stycznia 2014 r. udzielił jej porady medycznej. Organ stwierdził, że z powyższego zaświadczenia nie wynika, że J. K. pozostawała w drugim trymestrze ciąży pod opieką medyczną lekarza medycyny J. N., a warunkiem koniecznym ustalenia prawa z tytułu urodzenia dziecka do jednorazowej zapomogi jest pozostawanie pod opieką, a nie zasięgnięcie tylko jednorazowej porady. Ponadto w ocenie Kolegium z zaświadczenia nie wynika, że była to porada udzielona przez lekarza w związku z ciążą. Poza tym organ zauważył, że zaświadczenie nie jest wystawione na obowiązującym zgodnie z rozporządzeniem druku będącym obligatoryjnym załącznikiem wniosku o przyznanie dodatku z tytułu urodzenia dziecka. Nadto J.K. nie dostarczyła także zaświadczenia z Poradni A.T. i Partnerzy Lekarze i Położne Świadczenia Ginekologiczno-Położnicze Poradnia Dla Kobiet potwierdzającego, że na wizytę, która odbyła się w dniu [...] kwietnia 2014 r. została zapisana w okresie około 3 tygodni przed wyznaczonym terminem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi J. K. podniosła, że nie została poinformowana o wymogu uzyskania zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego pozostawanie pod opieką medyczną wystawionego na specjalnym druku. W ocenie skarżącej organy błędnie uznały, że nie pozostawała pod opieką medyczną lek. med. J. N. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 maja 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2014 r. Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy u.ś.r., w świetle których jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia żywego dziecka przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1922,00 zł (art. 15b ust. 2 ust. 2 u.ś.r.). Jednorazową zapomogę przyznaje się w wysokości 1000 zł na jedno dziecko (art. 15b ust. 1 u.ś.r.). Wniosek o wypłatę zapomogi składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka lub w przypadku gdy wniosek dotyczy dziecka objętego opieką prawną, opieką faktyczną albo dziecka przysposobionego – w terminie 12 miesięcy od dnia objęcia dziecka opieką albo przysposobienia nie później niż do ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Złożenie wniosku po terminie skutkuje pozostawieniem go bez rozpoznania (art. 15b ust. 3 u.ś.r.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma dyspozycja art. 15b ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym przedmiotowa zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15b ust. 6 u.ś.r.). Sąd I instancji wywodził, że przepisy art. 15b ust. 5 i 6 u.ś.r. zostały wprowadzone do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art. 7 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 237 poz. 1654). W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że zmiana przepisów u.ś.r. wprowadziła warunkowe wypłacanie świadczenia z tytułu urodzenia dziecka (tzw. becikowego) uzależnione od przedstawienia przez matkę lub ojca dziecka ubiegających się o takie świadczenie, zaświadczenia lekarskiego o objęciu odpowiednią opieką w czasie ciąży. Jako cel przedmiotowej regulacji wskazano zwiększenie objęcia kobiet w ciąży rzeczywistą opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową. Założeniem przyjętego rozwiązania ma być motywacja kobiet zachodzących w ciążę do jak najwcześniejszego zgłaszania się na badania lekarskie i regularnego korzystania z opieki medycznej w okresie ciąży. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że przepisy rozporządzenia zostały wydane w oparciu o delegację zawartą w art. 9 ust. 8 u.ś.r. Zgodnie z § 2 rozporządzenia formami opieki medycznej są świadczenia zdrowotne udzielane w związku z ciążą w ramach podstawowej opieki zdrowotnej, ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych oraz leczenia szpitalnego, a świadczenia zdrowotne, o których mowa, są udzielane kobiecie co najmniej raz w każdym trymestrze. W załączniku do rozporządzenia określono wzór zaświadczenia lekarskiego lub wystawionego przez położną, potwierdzającego pozostawanie kobiety pod opieką medyczną, ze wskazaniem terminów udzielania świadczeń zdrowotnych w pierwszym, drugim i trzecim trymestrze ciąży, przy czym w każdym trymestrze należy wpisać co najmniej jeden termin udzielonego świadczenia. J. K. przedstawiła, na druku stanowiącym załącznik do rozporządzenia, zaświadczenie potwierdzające, że pozostawała pod opieką medyczną od 8 tygodnia ciąży, a więc w pierwszym trymestrze ciąży ze wskazaniem terminów wizyt. Nadto na stosownym druku przedłożyła zaświadczenia potwierdzające objęcie ją opieką medyczną w trzecim trymestrze ciąży, ze wskazaniem terminu wizyty. W ocenie Sądu I instancji na podstawie tych zaświadczeń organ prawidłowo przyjął, że J. K. potwierdziła pozostawanie pod opieką medyczną od 8 tygodnia ciąży i odbyła wizyty lekarskie w pierwszym i trzecim trymestrze. Odmówił jednak przyznania wnioskowanej zapomogi z uwagi na to, że skarżąca nie przedstawiła – na stosownym druku – zaświadczenia o pozostawaniu pod opieką medyczną w drugim trymestrze ciąży. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił powyższego poglądu. Wskazał, że art. 15b ust. 5 i 6 u.ś.r. stanowi, iż przedmiotowa zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, a pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. W ocenie Sądu I instancji z powyższego jednoznacznie wynika, iż przyznanie wnioskowanej przez skarżącą zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka uzależnione jest od pozostawania kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Jeśli zatem skarżąca dostarczyła do akt sprawy zaświadczenie o pozostawaniu pod opieką lekarską począwszy od 8 tygodnia ciąży, a nadto dalsze zaświadczenia wskazujące na pozostawanie pod opieką lekarską w późniejszym okresie ciąży, to niezrozumiałe jest – z punktu widzenia powyższych wymagań – stanowisko organów administracji odmawiające przyznania wnioskowanej zapomogi. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego błędne są poglądy organów, iż fakt pozostawania pod opieką lekarską w okresie ciąży można wykazać jedynie zaświadczeniem wystawionym w oparciu o druk będący załącznikiem do rozporządzenia oraz, że obowiązkiem kobiety jest konieczność odbycia wizyty u lekarza lub położnej w każdym trymestrze ciąży. Takie poglądy są nazbyt rygorystyczne i nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa. Zdaniem Sądu I instancji § 2 ust. 2 rozporządzenia stanowiąc, iż świadczenia zdrowotne w związku z ciążą "są udzielane kobiecie co najmniej raz w każdym trymestrze ciąży" nie tworzy normy prawnej, z której wynikałby obowiązek kobiety korzystania ze świadczeń zdrowotnych co najmniej raz w każdym trymestrze ciąży, w szczególności obowiązku tego nie można się dopatrywać wyłącznie jako przesłanki przyznania przedmiotowej zapomogi. Przepis ten, będąc skierowany do placówek służby zdrowia, nakłada na nie obowiązki w zakresie konkretnych świadczeń w okresie ciąży kobiety. Gdyby powyższy przepis uznać za źródło obowiązku kobiety, to rozporządzenie wychodziłoby poza ramy delegacji ustawowej do jego wydania obejmującej wyłącznie: określenie formy opieki medycznej; wzór zaświadczenia o korzystaniu ze świadczeń medycznych oraz zakres danych niezbędnych do zapewnienia należytego udokumentowania pozostawania kobiety pod opieką medyczną. Tym samym uznać wypada, iż przepis rozporządzenia nie wprowadza dalej idących przesłanek przyznania przedmiotowej zapomogi niż te określone w art. 15b u.ś.r. Jeżeli zatem owa zapomoga przysługuje w sytuacji, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, to obowiązkiem organu jest ustalenie tej okoliczności na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Zaświadczenia wydawane przez lekarza bądź położną są dowodami mającymi wykazać okoliczność, że kobieta w odpowiednim okresie ciąży pozostawała pod opieką medyczną, nie są zaś samoistnymi przesłankami przyznania owej zapomogi. Sąd I instancji wywodził, że wbrew twierdzeniom organu skarżąca przedstawiła dowody wskazujące, że pozostawała pod opieką medyczną w zakresie niezbędnym do uzyskania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, iż jedno z przedłożonych zaświadczeń nie zostało wystawione według wzoru ustalonego rozporządzeniem. Jego analiza prowadzi bowiem do wniosku, że zawiera ono informacje pozwalające potwierdzić, że skarżąca korzystając z pomocy lekarskiej w drugim trymestrze ciąży pozostawała pod opieką medyczną. Zdaniem Sądu I instancji nie można się zgodzić z twierdzeniem organu odwoławczego, że z owego zaświadczenia nie wynika udzielenie porady medycznej w związku z ciążą. Wręcz przeciwnie treść zaświadczenia wskazuje, że porada lekarska została udzielona kobiecie w drugim trymestrze ciąży i w trakcie wizyty przepisano preparaty farmaceutyczne dla kobiet w ciąży. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organ odwoławczy przykładając nadmierną uwagę do faktu nielegitymowania się przez skarżącą zaświadczeniem wydanym według przewidzianego rozporządzeniem wzoru pomija, iż w prowadzonym postępowaniu zastosowanie znajduje przepis art. 32 ust. 2 u.ś.r. wskazujący, iż w sprawach nieuregulowanych w u.ś.r. stosuje się przepisy k.p.a. Jeśli zatem przepis art. 15b ust. 6 u.ś.r. nie przewiduje, że fakt pozostawania pod opieką medyczną można potwierdzić wyłącznie zaświadczeniem lekarza lub położnej wystawionym według określonego wzoru, to – stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. – jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Sąd I instancji wywodził, że pożądanym stanem w służbie zdrowia jest zapewnianie kobietom opieki przez cały okres ciąży przez podmioty wyspecjalizowane, a więc przez lekarza specjalistę w dziedzinie położnictwa i ginekologii lub przez położną. Jednakże w stanie faktycznym sprawy skarżąca podnosiła, że z uwagi na pobyt poza terenem Ł. w drugim trymestrze miała możliwość skorzystania tylko z usług lekarza dostępnego w miejscu jej pobytu, zaś po powrocie do Ł. podjęła bezskuteczną próbę zapisania się do lekarza ginekologa, lecz nie było już dostępnych terminów wizyt obejmujących drugi trymestr ciąży. Sąd I instancji podzielił poglądy wskazujące, iż problemy w funkcjonowaniu służby zdrowia w zakresie udzielania bezpłatnych świadczeń zdrowotnych nie mogą stanowić przeszkody w uzyskaniu prawa do świadczeń rodzinnych. Mając na uwadze konstytucyjną zasadę pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), znajdującą urzeczywistnienie w regulacjach u.ś.r., uznać należy, że udzielenie świadczenia kobiecie w ciąży przez lekarza medycyny rodzinnej specjalistę chorób wewnętrznych stanowi kontynuację opieki medycznej nad tą kobietą i tym samym nie przekreśla możliwości przyznania świadczeń rodzinnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: I. naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 18, art. 69, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości nie może swym orzecznictwem dokonywać zmian powszechnie obowiązujących norm prawa, a wykładnia danej normy prawa nie może naruszać Konstytucji i zakresu regulacji konstytucyjnej, która w przypadku matki przed i po urodzeniu dziecka w zakresie przesłanek udzielania pomocy odsyła do regulacji ustawowej, 2. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, a nadto wykroczono poza właściwość sądu administracyjnego, 3. art. 15b ust. 5 i ust. 6 w związku z art. 9 ust. 8 u.ś.r. przez rażąco błędną wykładnię, bowiem ustawodawca jasno określił przesłankę nabycia prawa do jednorazowej zapomogi niezależnie od winy kobiety czy też jej braku, od innych okoliczności, które miały ewentualny wpływ na pozostawanie pod opieką medyczną, zaś pozostawanie pod opieką medyczną nie jest dokumentowane dowolnie, lecz w sposób jasno określony przez normy prawa, 4. § 1 i § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz. U. Nr 183, poz. 1234) przez rażąco błędną wykładnię, bowiem rozporządzenie określa zarówno formę opieki medycznej sprawowanej nad kobietą uprawniającą do dodatku z tytułu urodzenia dziecka, w tym minimalną liczbę świadczeń zdrowotnych w danym okresie czasu, jak i wzór zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie kobiety pod opieką medyczną, 5. art. 32 ust. 2 u.ś.r. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem ustawodawca uregulował w ustawie i aktach do niej wykonawczych formę wykazania pozostawania pod opieką medyczną i zastosowanie art. 75 par. 1 k.p.a. nie jest dopuszczalne, II. naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1. art. 145 par. 1 lit. a p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, 2. art. 141 par. 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w części własnych rozważań, która sprowadza się do obszernego zacytowania orzeczeń innych sądów. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia i orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wywodziło, że pogląd wyrażony przez Sąd I instancji jest błędny i dowolny, co uzasadnia wniesienie środka odwoławczego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, powołał między innymi pogląd wyrażony w orzecznictwie, według którego "problemy w funkcjonowaniu służby zdrowia w zakresie udzielania bezpłatnych świadczeń zdrowotnych nie mogą stanowić przeszkody w uzyskaniu prawa do świadczeń rodzinnych (...). Mając na uwadze konstytucyjną zasadę pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka, znajdującą urzeczywistnienie w regulacjach u.ś.r., uznać należy, że udzielenie świadczenia kobiecie w ciąży przez lekarza medycyny rodzinnej nad tą kobietą i tym samym nie przekreśla możliwości przyznania świadczeń rodzinnych", a zatem należy dokonać, zdaniem Sądu, takiej wykładni art. 15b ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., poz. 114), zwanej dalej u.ś.r., aby świadczenie było przyznane. Tym samym, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., Sąd I instancji naruszył również normy rangi konstytucyjnej. Sąd I instancji dokonał, zdaniem skarżącego kasacyjnie, "prokonstytucyjnej" wykładni normy zawartej w art. 15b ust. 5 u.ś.r. z pominięciem normy zawartej w art. 10 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 2, art. 87 ust. 1., art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP, bowiem sąd administracyjny nie może bez naruszenia wskazanych norm dokonywać swą wykładnią zmian w normach powszechnie obowiązujących. Skarżący kasacyjnie wywodził, że ustawodawca określił jedną z przesłanek warunkujących przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka i gdyby zamiarem ustawodawcy było ustalenie, że tytułem każdego urodzenia żywego dziecka przysługuje zapomoga bez żadnych kryteriów i przesłanek, to by to uczynił, zwłaszcza że w stanie prawnym przed 1 stycznia 2009 r. taka przesłanka w ogóle nie obowiązywała. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Sąd I instancji nie zważał na to, że norma rangi konstytucyjnej wyraźnie i jednoznacznie odsyła do regulacji ustawowej – tym samym Sąd I instancji pominął spójny system i w konsekwencji go naruszył. Zdaniem skarżącego kasacyjnie błędne są poglądy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jakoby na uwagę zasługiwał argument o skorzystania przez skarżącą w okresie ciąży z wizyt u lekarza nie będącego specjalistą z zakresu ginekologii i położnictwa, a także że istotne jest to, jak skarżąca podnosiła – że nie miała ona możliwości skorzystania z usług innego lekarza podczas pobytu na wsi, a także to, że po powrocie do Ł. podjęła ona bezskuteczną próbę zapisania się do ginekologa. Ustawodawca w art. 15b ust. 5 u.ś.r. stanowi, że zapomoga, o której mowa w ust. 1 przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Ustawodawca, zdaniem SKO w Ł., jasno określił przesłankę uzyskania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia żywego dziecka. Sąd I instancji, w ocenie skarżącego ksacyjnie, po pierwsze dokonał wykładni normy w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodziła, po drugie zaś dokonał nieznanej doktrynie prawa wykładni, po trzecie nie powołał żadnej ze znanych nauce prawa zasad wykładni, zaś sam dokonując własnej wykładni naruszył te zasady, bowiem nosi ona cechy dowolnej i nie przystającej do zamiaru ustawodawcy. Skarżący kasacyjnie argumentował, że zamiarem ustawodawcy było nałożenie określonych obowiązków na kobiety w ciąży. Wywodzono, że w art. 15b ust. 6 u.ś.r., ani też w § 1 i 2 rozporządzenia nie wskazano, że pozostawanie pod opieką medyczną ma być potwierdzone dowolnie, w jakiejkolwiek postaci czy też dowolnym zaświadczeniem, lecz zaświadczeniem w określonej formie i wydanym przez ograniczony krąg specjalistów, tj. lekarza specjalistę z zakresu ginekologii lub położną. Stąd też w Ocenie SKO Sąd I instancji w swych rozważaniach pomija wyraźny i jasny zakres delegacji ustawowej, która równie wyraźnie wskazuje na formę opieki i dane, które mają potwierdzać pozostawanie pod opieką medyczną. Zakres opieki, jak i sposób wykazania pozostawania pod opieką medyczną został określony przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu. Zdaniem SKO w Ł., Sąd I instancji niewłaściwie zastosował normę zawartą w art. 32 ust. 2 u.ś.r., bowiem art. 15b ust. 6 w zw. z art. 9 ust. 8 tej ustawy stanowi pełnię regulacji na tle wykazania, że przesłanki ustawowe są spełnione. Brzmienie rozporządzenia jasno określa formę jedynego dowodu dającego podstawę do ustalenia czy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia są spełnione czy też nie, i nie jest możliwe, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zastosowanie przepisu art. 75 § 1 k.p.a., gdyż uregulowanie w tym zakresie jest pełne. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. należy zwrócić uwagę na to, iż Sąd I instancji schematycznie i wybiórczo uzasadnił swe rozstrzygnięcie, gdyż bezrefleksyjnie zacytował zasadnicze fragmenty wyroków sądów administracyjnych, jak i druków sejmowych, w dodatku nie w pełnym odniesieniu do stanu sprawy i bez dokładnego wskazania druku. Co więcej, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku jest wadliwa, bowiem pomija odmienne orzecznictwo sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej. W podstawach kasacyjnych wskazano przede wszystkim na regulacje konstytucyjne, tj. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 18, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Argumentacja skarżącego kasacyjnie koncentruje się na tezie, że Sąd I instancji "nie może swym orzecznictwem dokonywać zmian powszechnie obowiązujących norm prawa". Skarżący kasacyjnie jest zdania, że ustawodawca – w art. 15b ust. 5 u.ś.r. – określił przesłankę warunkującą przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Brzmienie tego przepisu ustawy, w ocenie skarżącego kasacyjnie jest jasne, a więc nie było podstaw do stosowania przez Sąd I instancji prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu. Nadto w ocenie skarżącego kasacyjnie jedynym dowodem spełnienia przesłanki pozostawania kobiety w okresie ciąży pod opieką medyczną jest zaświadczenie wystawione na druku stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, a art. 75 § 1 k.p.a. nie ma w tym postępowaniu zastosowania. Zauważyć należy, że godnie z art. 15b ust. 1 u.ś.r. z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1.000 zł na jedno dziecko. Zapomoga ta przysługuje jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1.922,00 zł (art. 15b ust. 2 ustawy). Jak stanowi art. 15b ust. 5 ustawy, zapomoga przysługuje, "jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu". Z kolei art. 15b ust. 6 zd. 1 powyższej ustawy mówi, że "Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną". Wzór takiego zaświadczenia jest określony w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że J. K. nie przysługuje prawo do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, albowiem nie przedstawiła ona zaświadczenia wystawionego na stosownym druku o pozostawaniu pod opieką medyczną w drugim trymestrze ciąży, a ponadto w tym trymestrze nie skorzystała z opieki specjalisty (ginekologa lub położnej) lecz lekarza rodzinnego. Odnosząc się do przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz argumentacji przedstawionej na ich poparcie, należy rozpocząć od tego, że przepis art. 15b u.ś.r. – ani żaden inny przepis tej ustawy – nie określa w sposób jednoznaczny skutków prawnych sytuacji, w której kobieta ubiegająca się o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka nie skorzystała w trakcie, któregoś z trymestrów z opieki ginekologa lub położonej lecz z porady lekarza rodzinnego i nie przedstawiła zaświadczenia na druku według konkretnego wzoru ustanowionego w rozporządzeniu. W szczególności ustawodawca nie wprowadził zasad ani trybu postępowania dającego organom administracji możliwość zweryfikowania przyczyn, dla których matka wnioskująca o przyznanie zapomogi nie poddała się opiece medycznej w powyższym trymestrze. Brak w ustawie takiej regulacji nie oznacza jednak, że kobieta, która w drugim trymestrze ciąży skorzystała z porady lekarza rodzinnego, a nie zaś ginekologa lub położnej, a następnie urodziła dziecko, powinna być automatycznie – niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy – pozbawiona prawa do jednorazowej zapomogi z tego tytułu. Z faktu, że ustawodawca nie wprowadził do ustawy procedury umożliwiającej ocenę indywidualnych okoliczności sprawy kobiety wnioskującej o przyznanie zapomogi – w sytuacji gdy w jednym z trymestrów skorzystała z pomocy lekarza rodzinnego – nie należy wywodzić wniosku o istnieniu bezwzględnego zakazu przyznania takiej kobiecie prawa do zapomogi. Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2016 r. (SK 2/16) stwierdził, że konieczne i decydujące, jeśli chodzi o stosowanie art. 15b ust. 5 u.ś.r. i ustalenie na jego podstawie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, jest dokonywanie przez organ ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawanie w tym okresie pod opieką lekarską), jak i dołożenie przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się opiece. Rozstrzygając kwestię dotyczącą niedochowania przez kobietę poddania się opiece medycznej nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że uzależnienie prawa do jednorazowej zapomogi od dotrzymania terminu wskazanego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. służy przede wszystkim ochronie zdrowia matki i dziecka. To cel mający zakotwiczenie konstytucyjne również w art. 71 ust. 2 i art. 68 ust. 3 Konstytucji. Cel ten, zdaniem Trybunału nie jest realizowany, gdy art. 15b ust. 5 u.ś.r. interpretowany jest w sposób uniemożliwiający przyznanie "becikowego", gdy przewidziany w art. 15b ust. 5 u.ś.r. termin nie został dochowany z przyczyn niezawinionych przez kobietę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w taki sam sposób należy interpretować pozostawanie kobiety pod opieką medyczną w okresie ciąży. Zauważyć należy, że przepis art. 15 ust. 5 u.ś.r. stanowi, że zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Przepis ten nie precyzuje, co należy, rozumieć pod pojęciem pozostawania pod opieka medyczną, w szczególności nie uzależnia prawa do zapomogi od ilości wizyt lekarskich wykonanych przez kobietę. Przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że świadczenia zdrowotne w związku z ciążą są udzielane kobiecie co najmniej raz w każdym trymestrze ciąży. Przepis ten należy jednak rozumieć jako skierowany do placówek służby zdrowia i nakładający na nie obowiązki w zakresie udzielania świadczeń kobietom w ciąży. Zauważyć należy, że wypełnienie obowiązku poddania się opiece lekarskiej przez kobietę w ciąży nie może być oceniane z pominięciem ustaleń co do obiektywnych możliwości jego realizacji. Przyjęcie przeciwnego stanowiska godziłoby w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 i 71 ust.1 Konstytucji RP. Zgodzić należy się w tym zakresie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego (SK 2/16), że celem ustawy jest realizacja polityki społecznej, uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Jak zasadnie stwierdził Trybunał, każdy z przepisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi więc pozostawać w zgodzie z jego celem. Wyłączenie z kręgu uprawnionych do takiego wsparcia przyszłych matek, które mimo należnej troski o swoje dziecko, z przyczyn od siebie niezależnych nie spełniałby przesłanek do przyznania świadczenia pozostaje w sprzeczności z celem ustawy. W rozpoznawanej sprawie, co słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, J. K. oświadczyła, że skorzystała z porady lekarza rodzinnego w drugim trymestrze ciąży, w związku z ciążą i zostały przepisane jej preparaty farmaceutyczne dla kobiet w ciąży. Ponadto skarżąca wywodził, że nie mogła skorzystać w tym okresie z porady specjalisty z zakresu ginekologii i położnictwa z uwagi na zbyt długi termin oczekiwania. Okoliczności te nie zostały wzięte pod uwagę przez organ. Zauważyć należy, że ze stanu faktycznego sprawy nie wynika brak dbałości skarżącej o zdrowie własne i dziecka. Podkreślić należy, że w pierwszym trymestrze J. K. dwukrotnie korzystała z porady lekarza ginekologa. Słusznie wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy udzielenie świadczenia medycznego kobiecie w ciąży przez lekarza medycyny rodzinnej specjalistę chorób wewnętrznych stanowi kontynuację opieki medycznej nad kobietą w ciąży i tym samym nie przekreśla możliwości przyznania świadczeń rodzinnych. Podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie można przyjąć, iż specjalista medycyny rodzinnej nie jest uprawniony do udzielania świadczeń medycznych kobietom w ciąży, nie wynika to bowiem z żadnej regulacji prawnej. Z powyższych rozważań wynika, że Sąd I instancji nie naruszył zasady podziału władzy (art. 10 ust. 1 Konstytucji), gdyż – z przedstawionych wyżej przyczyn – nie było sprzeczne z tą zasadą konstytucyjną bezpośrednie zastosowanie Konstytucji przez ten Sąd. Kompetencja sądów administracyjnych do bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej wynika wprost z art. 8 ust. 2 Konstytucji, a więc nie można mówić w takim przypadku o niedopuszczalnym wkroczeniu przez Sąd pierwszej instancji w kompetencję władzy ustawodawczej. Należy też wyjaśnić, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia nie z odmową zastosowania przepisu ustawy, lecz z luką prawną, która może – i w analizowanym przypadku powinna – być wypełniona przez sąd administracyjny na podstawie przepisów Konstytucji. Sąd pierwszej instancji zajął trafne stanowisko, że stosowanie art. 15b ust. 5 ustawy powinno być poprzedzone dokonaniem przez organy administracji ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Stanowisko takie znajduje oparcie w przywołanych wyżej regulacjach konstytucyjnych. Nie można również przyznać racji skarżącemu kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie i art. 15b ust. 5 ustawy przez jego błędną wykładnię. Sąd pierwszej instancji dokonał, w granicach swoich kompetencji – wynikających z art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z art. 184 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji – kontroli legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych. Kontrola ta została przeprowadzona z wykorzystaniem przepisów konstytucyjnych, do czego Sąd pierwszej instancji był w pełni upoważniony na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji. Nieusprawiedliwione są podstawy kasacyjne wywodzone z art. 18 i 71 ust. 1 Konstytucji. Z tych przepisów wynika obowiązek zapewnienia ochrony rodzinie, macierzyństwu i rodzicielstwu. Jest to obowiązek skierowany również do sądów. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił sytuację prawną skarżącej pod kątem tych przepisów konstytucyjnych. Gdy zaś chodzi o podstawę wywodzoną z art. 69 Konstytucji, to jest ona nieusprawiedliwiona z tego powodu, że jest to przepis nieadekwatny do oceny zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Przepis ten dotyczy bowiem ochrony osób niepełnosprawnych, a w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze świadczeniami adresowanymi do tej grupy osób. Powyższe rozważania wskazują na niezasadność zarzutów dotyczących naruszenia art. 15b ust. 5 u.ś.r. oraz § 1 i 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Nie można podzielić także poglądu autora skargi kasacyjnej, że w sprawie został naruszony art. 32 ust. 2 u.ś.r., albowiem w sprawie nie ma zastosowania art. 75 § 1 k.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w przepisach u.ś.r. stosuje się przepisy k.p.a. W ustawie o świadczeniach rodzinnych nie uregulowano kwestii przeprowadzania postępowania dowodowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie ograniczono też kategorii dowodów jakie mogą być przeprowadzane w tych sprawach. Określenie w załączniku do rozporządzenia wzoru zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego pozostawanie kobiety pod opieką medyczną nie przesądza, że jedynym dowodem potwierdzającym powyższą okoliczność jest zaświadczenie lekarskie wystawione na tym druku. Nie wynika to bowiem wprost z treści ustawy. Skoro tak to w sprawie zgodnie z art. 32 ust. 2 u.ś.r. miał zastosowanie art. 75 § 1 k.p.a., a więc jako dowód należało dopuścić wszystko co mogło się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Takim dowodem mogło być więc zaświadczenie o pozostawaniu kobiety w ciąży pod opieką medyczną, które nie zostało wystawione na druku stanowiącym załącznik do rozporządzenia. Skarżący kasacyjnie powołał w podstawach kasacyjnych również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Zarzut ten nie zasługują na uwzględnienie, gdyż decyzje, których legalność badał Sąd pierwszej instancji (tj. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2014 r. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2014 r.), zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Nie jest usprawiedliwiona podstawa kasacyjna wywodzona z art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem prawidłowo stan sprawy, a także zarzuty postawione w skardze. Sąd pierwszej instancji przedstawił ponadto podstawę prawną rozstrzygnięcia, wyjaśnił tę podstawę, sformułował również wskazania co do dalszego postępowania. Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.