II SAB/Wa 564/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Andrzej Kołodziej (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi P. O. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. umarza postępowanie zakresie pkt 1 wniosku z dnia [...] maja 2013 r.; 2. stwierdza, że bezczynność organu w powyższym zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części. Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. P. O. zwrócił się do Burmistrza [...] o udzielenie odpowiedzi na pytania: 1. jak długi okres realizacji świadczeń socjalnych na [...] był udziałem ASS, jakie sumy środków wpływały do ASS w poszczególnych latach z tego tytułu?, 2. jakie konsekwencje wyciągnie Burmistrz wobec wywodzącego się z [...] dyrektora M. P., tolerującego wbrew powszechnie znanej historii korupcyjnej wykonawcę [...]?, 3. czy podopiecznym [...] nie należy się wybór w kwestii realizacji świadczeń socjalnych wbrew ustalonym kanonom obowiązujących w [...], skazujących tych ludzi na jedynie słuszną od wielu lat realizację przez [...]?, 4. czy pospieszna próba wycofywania [...] z realizacji usług opiekuńczych, którą można dostrzec obecnie, została spowodowana wnioskami wypływającymi z programu w ipla: [...], 5. jak w kontekście uwidocznionego materiału filmowego obrazującego jakość świadczenia usług firmy z [...], jak wyraża to syn zmarłej, przedstawia się problem usług żywieniowych (słynny już catering), realizowanych przez [...] na S.? Wobec braku odpowiedzi, wnioskodawca w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. skierował do Burmistrza zażalenie na podstawie art. 37 k.p.a. na bezczynność organu, który jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W skardze z dnia [...] września 2013 r. na bezczynność Burmistrza [...] wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. O. zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniósł o: 1. zobowiązanie Burmistrza do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. zobowiązanie Burmistrza do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3. w przypadku uwzględnienia skargi orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub że naruszenie prawa nie było rażące, mimo iż będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeżeli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do Sądu, 4. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał w szczególności, że w dniu [...] maja 2013 r. przesłał na adres mailowy [...] wniosek o ustosunkowanie się do problemu realizacji (zlecania firmie [...] Sp. jawna, uwikłanej w korupcję z dyrekcją [...]) przez urząd zadań publicznych w obszarze pomocy społecznej, argumentując, że zadania te nie są wykonywane zgodnie z postanowieniami ustawy o pomocy społecznej (art. 25). Skarżący podniósł, powołując się na orzecznictwo i poglądy doktryny, iż żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nadto organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podniósł, że: 1) Burmistrz [...] kieruje jednostką pomocniczą w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym i podejmuje wszelkie czynności na podstawie pełnomocnictw i upoważnień Prezydenta [...] w zakresie ustalonym przez przepisy prawa powszechnego i wewnętrznego, 2) Burmistrz nie posiada legitymacji do występowania przed sądem jako samodzielny organ, bowiem w obowiązującym stanie prawnym nie funkcjonuje Gmina U., 3) wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2013 r. został przesłany na konto mailowe Burmistrza utworzone w celu kontaktu z mieszkańcami pod hasłem "Pytanie do Burmistrza". Dalej wskazał, że dzielnice [...] nie są samodzielnymi podmiotami posiadającymi legitymację do występowania przed sądami administracyjnymi, zaś organem wykonawczym dzielnicy jest wieloosobowy zarząd dzielnicy. Odnosząc się do wniosku skarżącego stwierdził, iż z jego treści nie można było wywieść, że dotyczy udostępnienia informacji publicznej, której zasady składania, tryb załatwiania i udzielania odpowiedzi jest szczegółowo opisany zarówno w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz zarządzeniu nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie wprowadzenia instrukcji dotyczącej zasad i trybu udostępnienia informacji publicznej, w tym udostępnienia w celu ponownego wykorzystywania, w Urzędzie [...]. Stąd też wniosek powyższy został przekazany do Wydziału Spraw Społecznych i Zdrowia Urzędu [...], który po skompletowaniu przywołanych tekstów, wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej o ustosunkowanie się do jego treści. Organ zauważył ponadto, że dopiero w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżący wyartykułował, że jego żądanie dotyczy udzielenia informacji publicznej. Dlatego [...], który wytworzył i posiadał informacje dotyczące wysokości środków, za które wymieniony podmiot realizował usługi na terenie [...], udzielił informacji pismem z dnia [...] września 2013 r. Natomiast w odniesieniu do pozostałych pytań dotyczących zagadnień i problemów, w których nie wytworzono żadnych dokumentów zawierających informacje publiczne, odpowiedź została udzielona w dniu [...] września 2013 r. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] października 2013 r. ustosunkował się do odpowiedzi na skargę, podtrzymując zarzuty i wnioski skargi oraz jej uzasadnienie. Ponadto wniósł na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 4 stawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o wydanie aktu definiującego zasadność praktyki powierzania zadań publicznych w obszarze pomocy społecznej wbrew postanowieniom art. 25 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżący odniósł się do zażalenia Prezydenta [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SO/Wa 89/13 o wymierzeniu Burmistrzowi [...] grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga kwestia podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w świetle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p." w niniejszej sprawie. Skarżący z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wystąpił do Burmistrza [...]. Natomiast, jak wynika z treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), stolica Rzeczypospolitej Polskiej miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Z kolei w myśl art. 5 ust. 1 ww. ustawy, w [...] utworzenie jednostek pomocniczych – dzielnic [...], zwanych dalej "dzielnicami", jest obowiązkowe. Organem stanowiącym i kontrolnym dzielnicy jest rada dzielnicy, a organem wykonawczym – zarząd dzielnicy (art. 6 ust. 1 cyt. ustawy). Z przepisu art. 10 ust. 2 tej ustawy wynika zaś, że w skład zarządu dzielnicy wchodzi burmistrz dzielnicy, jego zastępca lub zastępcy oraz pozostali członkowie zarządu, jeżeli statut dzielnicy tak stanowi. Powyższe oznacza, że Burmistrz [...], jako kierujący zarządem dzielnicy – jednostki pomocniczej w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) nie może być podmiotem zobowiązanym w świetle u.d.i.p. Takim podmiotem jest natomiast niewątpliwie Prezydent [...]. Zgodnie bowiem z przepisem art. 163 Konstytucji RP, samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Z powyższego przepisu wynika, że samorząd terytorialny zaliczony został do władz publicznych, a zatem jego organ wykonawczy, jakim jest Prezydent [...], jest organem władzy publicznej. Jest więc zobowiązany do udostępniania informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Spełniony jest tym samym zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślenia wymaga ponadto, iż w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej konieczne jest również zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem ustalenie, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym w świetle omawianej ustawy, a żądana informacja ma charakter informacji publicznej w jej rozumieniu, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić adresatowi wniosku pozostawanie w bezczynności. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Niewątpliwie sprawa realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej, na które wydatkowane są środki publiczne, jest sprawą publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym informacja dotycząca okresu realizacji świadczeń socjalnych w Dzielnicy [...] przez Agencję [...], sum środków, które wpływały do ww. Agencji w poszczególnych latach oraz informacji, z jakiego tytułu były wydatkowane te środki, jest informacją publiczną. Nie dotyczą natomiast informacji publicznej pytania zawarte w pkt 2-5 wniosku skarżącego. Zarówno w orzecznictwie, jak również w doktrynie przyjmuje się, że informacja publiczna to informacja o faktach, danych i stanach istniejących na dzień udzielenia informacji. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może zaś zmierzać do inicjowania działań ani dotyczyć przyszłych niespercyzowanych zamierzeń bądź też ocen. A taki właśnie charakter mają żądania określone w pkt 2-5 wniosku z dnia [...] maja 2013 r. Sprowadzają się one bowiem do wymuszenia na adresacie dokonania ocen pewnych zdarzeń lub też zajęcie stanowiska w sprawie. Powyższego nie można utożsamiać, jak czyni to skarżący z powołaniem się na orzecznictwo, z obowiązkiem udostępnienia przez podmiot zobowiązany wszelkich stanowisk i ocen dokonywanych w związku z realizacją zadań publicznych. Chodzi tu bowiem o obowiązek udostępnienia już istniejących stanowisk i ocen. Żądań z pkt 2-5 wniosku nie sposób również zakwalifikować jako informacji o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt c u.d.i.p.). Natomiast z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie, podmiot zobowiązany nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w terminie 2-miesięcznym, bądź też wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji lub umorzenia postępowania. W związku z tym bezczynność ma miejsce nie tylko wtedy, gdy adresat wniosku milczy, ale również w przypadku, gdy odmawia takiej informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej. W rozpatrywanej sprawie na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w zakresie żądania określonego w pkt 1 wniosku, dotyczącego informacji publicznej. Jednakże bezczynność ta ustała, bowiem w piśmie z dnia [...] września 2013 r. skarżącemu została udzielona informacja w powyższym zakresie. Z tego względu postępowanie stało się w ww. części bezprzedmiotowe i Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), umorzył postępowanie. Z kolei nie sposób uwzględnić zarzutu skarżącego pozostawania organu w bezczynności w odniesieniu do żądań określonych w pkt 2-5 wniosku, skoro nie dotyczą one informacji publicznej. Nie znajdują w związku z tym uzasadnienia zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zobowiązanie Burmistrza [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, należy stwierdzić, że przepisy p.p.s.a. nie dają Sądowi takich kompetencji. Sąd uprawniony jest jedynie w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, do wymierzenia organowi grzywny w oparciu o przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. Nie zasługuje również na uwzględnienie wniosek o wydanie przez Sąd na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 4 aktu definiującego zasadność praktyki powierzenia zadań publicznych w obszarze pomocy społecznej wbrew postanowieniom art. 25 ustawy o pomocy społecznej. Takich uprawnień Sąd bowiem nie posiada. W ocenie Sądu, mając na uwadze okoliczność niniejszej sprawy, w tym w szczególności fakt, że z wniosku skarżącego trudno było wywieść, iż dotyczy on udostępnienia informacji publicznej, brak było podstaw do przyjęcia, że bezczynność w zakresie pkt 1 wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie pkt 1 wniosku, a na podstawie art. 151 ww. ustawy, oddalił skargę w pozostałym zakresie. O braku rażącego naruszenia prawa Sąd orzekł w oparciu o art. 149 § 1 p.ps.a.