VII SA/Wa 1938/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2014 r.; nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz R. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. – [...], , na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 2, 5 i 6 i art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), dalej u.o.z, i art. 18 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2014 r. [...], odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków parku w [...], gmina [...], wpisanego decyzją z dnia [...] września 1979 r. (nr rej. [...]) w części działki nr ew. [...] w [...]. Minister podkreślił, iż w decyzji o wpisie wskazano, że: park wpisuje się w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku, stanowiącego załącznik do decyzji. Podał, że w decyzji pierwszoinstancyjnej odniósł się do granic zabytku, wobec faktu, iż ostateczna decyzja o wpisie nie ma załącznika graficznego, jednak odwołuje się do "zeszytu ewidencji". Organ przyjął, że granice terenu wpisanego do rejestru można ustalić na podstawie ww. szkicu z dokumentacji "Park [...]. Ewidencja obiektów zabytkowych. Województwo [...]" – O., A. H., U. L., T. O. i I. B., z 1976 r.; szkic w skali 1: 1000, przez porównanie z nim mapy z działkami ewidencyjnymi na mapach współczesnych. Z porównania tego wynika - zdaniem organu bezspornie - że działka nr ew. [...] znajduje się w całości na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Organ wskazał dodatkowo na fakt prowadzonego wcześniej postępowania w sprawie skreślenia ww. parku w części na działkach nr ew. [...] i [...] i części działki [...]. Odnośnie działki nr [...] postępowanie umorzono z przyczyn formalnych. Działkę nr ew. [...] (pow. 0.3003), podzielono na działki nr ew. [...] (pow. 0,2730) i [...] (pow. 0,0273). Dalej organ przywołał ustalenia dotyczące całości obszaru parku poczynione w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra dnia [...] lutego 2014 r. Organ stwierdził, że nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek do skreślenia tej części parku z rejestru zabytków, bowiem park nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej czy naukowej, nie ma też nowych ustaleń naukowych. Działka w tej części stanowi integralną część tego założenia i istotnym element kompozycji - część północno-wschodniego stawu i jego najbliższe sąsiedztwo. Pozbawienie tego terenu ochrony naruszyłoby integralność założenia i jego czytelne w terenie historyczne granice oraz pozbawiło charakterystycznego elementu, przez co wartość zabytkowa uległaby uszczupleniu. Dalej, powołując się na obowiązki wynikające z art. 4 u.o.z., organ stwierdził, że konieczne było utrzymanie ochrony zabytku w tej części, bowiem leży to w szeroko pojętym interesie społecznym, rozumianym jako potrzeba utrzymania spójności kompozycyjnej i integralności terytorialnej założenia zieleni. Organ nie podzielił zarzutów w zakresie nieustalenia granic parku, w tym czy działka nr [...] leży w jego granicach. Podkreślił, że w tej kwestii wypowiadał się w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. i [...] maja 2014 r. a poczynione ustalenia są zgodne z sentencją wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 20/08 (w sprawie granic parku [...] w [...]). Podkreślił, iż w sytuacji, gdy z treści decyzji nie wynika jasno, czy ww. część nieruchomości jest objęta wpisem do rejestru zabytków, odnieść się trzeba wprost do przedmiotu ochrony konserwatorskiej, jakim jest zachowany park w [...], gm. [...]. Nie ulegało bowiem wątpliwości, iż jego granice są czytelne w terenie (szczególnie pomocne są ogólnodostępne zdjęcie satelitarne), a materiał dowodowy jedynie potwierdził ten stan rzeczy, pełne postępowanie dowodowe było prowadzone w ramach wcześniejszego postępowania w sprawie skreślenia z rejestru zabytków parku w [...], zakończonego ww. decyzją z [...] lutego 2014 r. W związku z tym, w odniesieniu do zarzutu braku przeprowadzenia oględzin działki nr ew. [...], organ ocenił jako dowód zbędny do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Wskazał, że przedmiotem sprawy jest skreślenie z rejestru jedynie fragmentu działki nr ew. [...] (0,0273 ha), tj. ułamkowej część parku o pow. 7 ha. Natomiast istotą ww. postępowania jest stwierdzenie, czy zabytek wpisany do rejestru zabytków w sposób trwały utracił swoje wartości zabytkowe. W tym kontekście organ wskazał, że ten fragment działki, nie posiada samoistnych wartości zabytkowych, a wartości te są mu przynależne jedynie w kontekście całego parku w [...]. Organ podkreślił, że park jest zaniedbany, jednak zachował historyczny układ kompozycyjny. Powyższy zabytek odpowiada legalnej definicji w art. 3 pkt 1 u.o.z. Katalog zabytków nieruchomych wymieniony w art. 6 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, w zależności do formy materialnej takiego zabytku, zawiera w sobie podział na "zabytki indywidualne" oraz "zabytki przestrzenne" (por. K. Zalasińska "Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce". Oficyna Wolters Kluwer. Warszawa 2010). Zabytkowy park (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g) jest zabytkiem o charakterze przestrzennym, w skład którego poza zielenią wchodzi również wartość niematerialna, tzn. układ i powiązania przestrzenne, których polem jest konkretny obszar o wyznaczonych granicach ochrony konserwatorskiej. Dlatego fragment działki nr ew. [...] stanowi obszar nierozerwalnie związany z ww. zabytkowym parkiem, a także że niezależnie od obecnego i przyszłego sposobu zagospodarowania tego obszaru, oraz niezależnie od przekształceń jakim został on poddany, teren ww. działki znajduje się w historycznych granicach chronionego wpisem układu kompozycyjnego parku w [...]. Skargę na powyższą decyzję złożył R. C., zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ wynik sprawy, w tym art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 kpa a w szczególności: 1) art. 13 ust. 1 u.o.z. w związku z obowiązującymi w dacie wydania decyzji Konserwatora - art. 14 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1962 r., Nr 10, poz. 48) oraz art. 97 kpa (obecnie art. 104 kpa), art. 76 § 1 kpa oraz przepisów postępowania (w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa), poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie lub nieprawidłowe ich zastosowanie skutkujące nieprawidłowym ustaleniem przedmiotu postępowania. Nie można było bowiem przyjąć, że jego przedmiotem był zabytek opisany w decyzji o wpisie, ale przeciwnie - można było stwierdzić, że był nim inny "przedmiot", którego granice ustalono na podstawie dokumentów innych niż decyzja o wpisie i załącznik do niej. Skarżący stwierdził, powołując się na zaświadczenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2011 r. (pismo z dnia 25 marca 2013 r.), że decyzja o wpisie nigdy nie posiadała załącznika graficznego, do którego odsyła jej sentencja. W konsekwencji nie było podstaw do uznania, że obejmuje ona część działki nr ew. [...]. Niedopuszczalne było dokonywanie ustaleń na podstawie innych dokumentów niż decyzja o wpisie i jej załącznik, gdyby istniał. Dlatego ustalenia organu są co najmniej przedwczesne. Najpierw należało prawidłowo określić przedmiot postępowania a dopiero później czynić ustalenia merytoryczne. 2) art. 10 § 1 kpa., względnie art. 77 § 4 kpa poprzez uniemożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, niepoinformowanie stron o faktach znanych organowi z urzędu, na których oparł rozstrzygnięcie. Skarżący stwierdził, iż organ wielokrotnie odwoływał się w decyzji do ustaleń z innych postępowań i rozstrzygnięć w nich zapadłych, oparł więc ustalenia na dokumentach, które zgodnie z prawem nie zostały włączone do akt (w ogóle się w nich nie znajdowały). Było to działanie niedopuszczalne. Podniósł również, że w aktach brak dowodów, aby organ porównał granice terenu wpisanego do rejestru zabytków na podstawie szkicu z dokumentacji "Park [...]. Ewidencja obiektów zabytkowych. Województw, [...]" oraz map współczesnych. Nie ma także map współczesnych. Gdyby takie porównanie wykonano, to organ doszedłby do przeciwnego wniosku. Ponadto, organ błędnie szacuje powierzchnię parku, jak i błędnie określa lokalizację na części działki zbiornika wodnego, którego w tym miejscu nie ma. Podkreślił, iż w efekcie braku oględzin organ nie wiedział co dokładnie jest przedmiotem postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Kontrola Sądu sprowadza się zatem do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa, sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Oznacza to, iż co do zasady podstawą orzekania Sądu jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku całego postępowania prowadzonego w danej sprawie. Wobec tego dokonanie przez Sąd oceny całości zgromadzonego w sprawie przez organy materiału dowodowego jest możliwe jedynie wówczas, gdy Sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy zawierającymi cały zebrany materiał dowodowy. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem – wbrew stanowisku organu – zgromadzona w sprawie dokumentacja nie potwierdza w sposób jednoznaczny, że części działki nr ew. [...], objętej wnioskiem, położona jest na terenie wpisanego do rejestru zabytków parku w [...] (decyzja z dnia [...] września 1979 r. - nr rej. [...]). Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, nie podzielając zarzutów odwołania w zakresie niezbadania, czy w istocie część ww. działki leży w granicach ww. zabytku obszarowego, organ wskazał, że w tej kwestii wypowiadał się już w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. i [...] maja 2014 r. a ustalenia te są zgodne z sentencją wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 20/08 (w sprawie granic parku [...] w [...]). Dalej stwierdził, że granice parku są czytelne w terenie i powołał się na ogólnodostępne zdjęcie satelitarne, materiał dowodowy oraz wskazał jednocześnie, że pełne postępowanie dowodowe było prowadzone w ramach wcześniejszego postępowania w sprawie skreślenia z rejestru zabytków parku w [...], zakończonego ww. decyzją z [...] lutego 2014 r. Tymczasem na podstawie załączonych do akt administracyjnych wydruków z map internetowych oraz szkicu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do dokumentacji "Park [...] - Ewidencja obiektów zabytkowych Województwo [...]" nie sposób – zdaniem Sądu – ustalić, czy fragment działki [...] zamyka się w granicach Parku w [...]. W decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Minister również nie wskazuje na ustalenia poczynione odnośnie położenia tej części działki [...] na omawianym terenie, podkreślając wyłącznie, że działka [...] oraz działka [...] znajdują się na obszarze dawnej działki [...]. Tym samym organ naruszył przepisy postępowania wymienione w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, skoro akta administracyjne nie odzwierciedlają w sposób całościowy i rzeczywisty sytuacji opisanej w uzasadnieniu, co uniemożliwia wiarygodne rozstrzygnięcie sprawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający, aby można było dokonać merytorycznej oceny prawidłowości wydanych decyzji. W konsekwencji, zaskarżona decyzja nie spełnia podstawowego wymogu, wynikającego z art. 107 § 3 kpa. Organ pominął obowiązek, a zarazem i konieczność zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, który by odzwierciedlał przedstawione stanowisko. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania wyrażonej w art. 7 kpa. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny, poprzedzony zebraniem zupełnego (kompletnego) materiału dowodowego, może być podstawą zastosowania właściwej normy prawa materialnego i tym samym trafności merytorycznej rozstrzygnięcia. W szczególności decyzje negatywne dla skarżących powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postepowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 powołanej ustawy. O kosztach orzeczono, na podstawie art. 200 ppsa.