I SA/Wa 20/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Monika Nowicka Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego A. G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Konserwator W. decyzją z lipca 1965 r. nr [...] wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] "park [...] z mostem, ul. [...]". Decyzja ta nie posiada załącznika graficznego określającego granice terenu objętego ochroną prawną. [...] Konserwator Zabytków - działając na podstawie pełnomocnictwa Prezydenta W. - pismem z dnia 24 sierpnia 2005 r. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. o wyjaśnienie - w oparciu o art. 113 § 2 kpa - "w jakich granicach został wpisany do rejestru Park [...]". Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, wyjaśnił treść decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków "parku [...] wraz z mostem", wydanej w lipcu 1965 r. przez Konserwatora Zabytków W. w następujący sposób: wpisem do rejestru zabytków objęty jest teren w granicach oznaczonych linią w kolorze zielonym na załączonej mapie ewidencyjnej będącej integralną częścią niniejszego postanowienia, obszar wpisany do rejestru zabytków stanowią: część działki ewidencyjnej o nr [...] (KW nr [...]), działka ewidencyjna nr [...] (KW nr [...]) oraz działka ewidencyjna nr [...] (KW nr [...]) -z obrębu [...]. ([...]). W uzasadnieniu [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że przedmiotowa decyzja z lipca 1965 r. nie zawiera załącznika graficznego określającego granice wpisu do rejestru zabytków. Także treść tej decyzji nie wskazuje jednoznacznie zakresu wpisu, posługując się jedynie niejednoznacznym określeniem "park [...] z mostem". Wobec tego Konserwator - wszczynając postępowanie wyjaśniające - przyjął założenie, że terenem właściwym, kwalifikującym się do wpisu do rejestru zabytków, jest obszar historycznej nieruchomości. Działka nr [...], która stanowi własność B. i A. G., wchodzi w obszar historycznej nieruchomości, zaś jej wydzielenie nastąpiło dopiero po 1968 r. Na w/w postanowienie zażalenie wnieśli B. i A. G. Ich zdaniem, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem tym rozszerzył zakres wpisu do rejestru zabytków "parku [...] wraz z mostem" na obszary, które nie zostały wymienione w decyzji Konserwatora Zabytków W. z lipca 1965 r. Po rozpoznaniu zażalenia, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]. Minister stwierdził, że zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydane zostało na podstawie art. 113 § 2 kpa. Zgodnie tym przepisem organ, który wydał decyzję na żądanie strony lub organu egzekucyjnego wyjaśnia, w drodze postanowienia wątpliwości, co do treści decyzji. Biorąc pod uwagę cel instytucji uregulowanej w tym artykule, sięgnięcie do niej prowadzić ma do usunięcia niejasności, co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Minister uznał, że w niniejszej sprawie organ I instancji miał do czynienia z opisaną powyżej niejednoznacznością, gdyż przedmiotowa decyzja nie zawierała załącznika graficznego określającego granice wpisu do rejestru zabytków. W związku z tym Konserwator wyjaśnił, że terenem kwalifikującym się do wpisu do rejestru zabytków, był obszar historycznej nieruchomości. Objaśnienia te należy uznać za wystarczające do wyjaśnienia wątpliwości, gdyż zaskarżone postanowienie w sposób jednoznaczny określa granice wpisu "parku [...] z mostem" do rejestru zabytków. Minister dodał, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem art. 113 § 2 kpa, gdyż nie prowadzi ono do nowego rozstrzygnięcia ani do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Organ I instancji nie poczynił ustaleń poza granicami w/w decyzji, nie wykroczył poza jej granice, nie dokonał też - w ramach wydanego postanowienia - uzupełnienia wyjaśnianej decyzji. Organ wyjaśnił tylko, jak rozumiał zakres wpisu decyzji z 1965 r. i tylko taką treść posiada postanowienie wyjaśniające. Pismem z dnia 5 grudnia 2007 r. (data prezentaty) B. i A. G. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w postanowienie. Podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko stwierdzając, że analiza stanu faktycznego istniejącego w 1965 r. pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że należąca do nich działka nie była objęta decyzją o wpisie do rejestru zabytków. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innego powodu, niż powody wskazane w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2007 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. wyjaśniające treść decyzji z lipca 1965 r. o wpisaniu do rejestru zabytków "parku [...] wraz z mostem". Zgodnie z art. 113 § 1 kpa organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Tak więc, rozpoznając skargę B. i A. G., Sąd musiał w pierwszej kolejności rozważyć, czy przedmiotowe postanowienie mieści się w ramach zakreślonych w art. 113 § 1 kpa. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie instytucja wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji nie mogła być zastosowana. Z brzmienia tego przepisu wyraźnie wynika jego cel - wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, co konieczne jest wtedy, gdy decyzja jest niejednoznaczna lub tak zawiła, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Również utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych stanowi, że : - "Biorąc pod uwagę cel instytucji uregulowanej w art. 113 § 2 kpa trzeba podkreślić, że sięgnięcie do niej ma prowadzić do usunięcia niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy." – wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2007 r. VI SA/Wa 548/07, LEX nr 355895; - "Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 kpa pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie (organowi egzekucyjnemu) zgłoszonych przez nią wątpliwości, co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Organ administracji nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, ale jest "uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję". Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego bądź prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji." - wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2007 r. VI SA/Wa 595/07, LEX nr 355889; - "Zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż naruszałby w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji. Wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 kpa nie może bowiem prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. W świetle art. 113 § 2 kpa wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia (bądź decyzji) jest konieczne tylko wówczas, gdy jest ono niejednoznaczne lub w takim stopniu zawiłe, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy." - wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2007 r. VI SA/Wa 463/07, LEX nr 355917; - "Celem postanowienia wydanego na mocy art. 113 § 2 kpa jest wyjaśnienie przez organ rozstrzygnięcia sprawy, a nie jego korygowanie." - wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietna 2007 r. VI SA/Wa 215/07, LEX nr 319401; - "Wyjaśnienie wątpliwości treści decyzji czy postanowienia konieczne jest wtedy, gdy decyzja czy postanowienie jest niejednoznaczne lub tak zawiłe, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie wątpliwości nie może natomiast prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia, czy też pozostawać w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem."- wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2003 r. I SA 1283/01, LEX nr 156394; - "Zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ administracyjny nie może w drodze wyjaśnienia zmienić rodzaju sprawy, którą rozstrzygnął. Oznacza to, że przedmiotem postanowienia wyjaśniającego może być wyłącznie decyzja wydana w sprawie. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. M.in. wypowiadanie się w ramach postanowienia wyjaśniającego decyzję o kwestiach, które nie były tą decyzją rozstrzygane, prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy i de facto treści decyzji przez nowe określenie jej zakresu. Wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 kpa nie może prowadzić do nowego rozstrzygnięcia ani do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia, nie może być oparta na nowych dowodach i nowych ustaleniach. Ma bowiem służyć wyłącznie wyjaśnieniu decyzji w zakresie, w jakim została ona wydana i niczemu więcej. W szczególności nie wchodzi w rachubę, żeby organ w ramach postanowienia wydanego na podstawie art. 113 § 2 kpa udzielał stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji.] Organ administracyjny nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję. Wyjaśnienie wątpliwości prowadzące do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego powoduje zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia, pozostając w sprzeczności lub bez związku z treścią decyzji. Instrument uregulowany w art. 113 § 2 kpa żadną miarą nie może być wykorzystywany w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia. Innymi słowy, braku zaskarżenia decyzji nie może zastąpić działanie na podstawie tego przepisu." - wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2002 r. II SA 1560/01, LEX nr 126798. W niniejszej sprawie decyzja Konserwatora W. z lipca 1965 r. o wpisie do rejestru zabytków "parku [...] z mostem, ul. [...]" jest jednoznaczna i w pełni zrozumiała - nie jest zawiła i można bez problemu ustalić jej sens, nie zawiera ona treści, które mogłyby budzić wątpliwości. W decyzji tej nie jest określona powierzchnia działki w m² ani nie jest określony przebieg granic działki – decyzja nie zawiera załącznika graficznego. Wobec powyższego, nie ma wątpliwości, co do powierzchni działki objętej wpisem do rejestru zabytków - "park [...] z mostem, ul. [...]" - gdyż w decyzji nie została określona ani powierzchnia ani granice działki. Ponadto, z materiałów zgromadzonych w sprawie nie wynika, co kryje się pod określeniem "park [...] z mostem, ul. [...]" - w lipcu 1965 r. (data wydania decyzji o wpisie do rejestru ) Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie jest wyjaśnieniem wątpliwości co do treści decyzji, gdyż jest ona jednoznaczna. Nie stanowi także objaśnienia, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens, lecz jest uściśleniem, konkretyzacją tej decyzji. Organ przeprowadził postępowanie dowodowe i uzupełnił poprzednie rozstrzygnięcie - dokładnie określił obszar wpisany do rejestru zabytków przez podanie numerów ewidencyjnych działek, wychodząc w ten sposób poza treść i zakres przedmiotowej decyzji. W związku z tym Sąd uchylił postanowienia organu I i II instancji – jako nie mające oparcia w treści art. 113 § 2 kpa. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji wyroku.