I OSK 2779/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. H. i Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 125/15 w sprawie ze skargi G. H. i Z. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 18 maja 2015 r., IV SA/Wa 125/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. H. i Z. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Wnioskiem z [...] marca 2014 r. (wpływ [...] marca 2014 r.) Z. S. zwrócił się do Prezydenta m. st. Warszawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej: Przepisy wprowadzające) za nieruchomość o pow. 211 m2 zajętą pod ul. G. i nieruchomość o pow. 150 m2, zajętą pod ul. M. w W.. Pismem z [...] kwietnia 2014 r. (wpływ [...] kwietnia 2014 r.) Z. S. poinformował, że o ustalenie i wypłatę odszkodowania za w/w grunt, występują również G. H., M. S. oraz D. S.. Prezydent [...] decyzją z [...] lipca 2014 r. odmówił uwzględnienia wniosków złożonych przez Z. S., G. H., M. S. i D. S. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...]o pow. 211 m2 i nr [...] z obrębu [...]o pow. 150 m2 zajętą pod ulicę G. i ul. M. w W., z uwagi na to, że przedmiotowe wnioski złożone zostały z uchybieniem terminu. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] września 2014 r. – po rozpatrzeniu odwołania G. H. występującej w imieniu własnym i jako pełnomocnik Z. S., M. S. i D. S. od decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2014 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda ustalił, że z odpisu księgi wieczystej KW Nr [...] uzyskanej z Portalu Podsystemu Dostępu do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych Ministerstwa Sprawiedliwości oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] grudnia 1991 r., [...], wynika, że współwłaścicielami nieruchomości w dniu [...] grudnia 1998 r. byli Z. S. i jego dzieci G. H., M. S. i D. S., co zostało potwierdzone również w decyzjach Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2013 r. o nr [...] i o nr [...], którymi stwierdzono nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod ul. G. jako działka nr [...] o pow. 211 m2 i pod ul. M. jako działka nr [...]o pow. 150 m2 w obrębie [...]. Skarżący wskazali, że wcześniej, tzn. w ustawowym terminie, nie wystąpili z wnioskiem o odszkodowanie, ponieważ nie byli powiadomieni jako współwłaściciele tych gruntów, przez Prezydenta [...], o możliwości złożenia wniosku w wymaganym terminie. Organ odwoławczy uznał, że decyzja Prezydenta [...] została wydana zgodnie ze stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa. Powołane wyżej okoliczności są bezsporne, a sami skarżący przyznali, iż wnioski o odszkodowanie złożyli po upływie ustawowego terminu. Zdaniem Wojewody, przewidziany w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających termin do złożenia wniosku o odszkodowanie ([...] grudnia 2005 r.) jest terminem zawitym prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. H., działająca w imieniu własnym i Z. S.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie orzeczenia na przepisach prawa, których wykładnia dokonana została w sposób nielogiczny i sprzeczny z elementarnymi zasadami sprawiedliwości i porządku prawnego oraz polegające na niepodjęciu przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 2. przepisów postępowania w postaci art. 9 k.p.a., poprzez jego niedopuszczalną interpretację i pominięcie obowiązku prawnego zeń wynikającego, w postaci praktycznych działań w stanie faktycznym sprawy, które zostały przez organ administracji świadomie i celowo zaniechane; 3. prawa materialnego w postaci art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, poprzez nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 18 maja 2015 r., IV SA/Wa 125/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że dla oceny wystąpienia przesłanek ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną pod drogi publiczne nieruchomość, istotne było ustalenie przez organy, czy miały miejsce okoliczności wskazane w art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 2 Przepisów wprowadzających, zgodnie z którymi odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Przesłankami uzyskania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną są: 1. pozostawanie w dniu [...] grudnia 1998 r. nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, zajętej pod drogę publiczną, we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, 2. złożenie wniosku o odszkodowanie przez byłego właściciela nieruchomości w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Wnioskodawcy w powyższym terminie wniosku nie złożyli. Termin określony w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających jest terminem zawitym prawa materialnego. Oznacza to, że termin ten nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa. I to niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. Określenie w powyższym przepisie granic czasowych, obejmujących okres od 1 stycznia 2001 do 31 grudnia 2005 r., skutkuje tym, że tylko w tych granicach czasowych możliwe było skuteczne złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Powyższy kierunek wykładni art. 73 ust. 4 potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który kilka razy badał powyższy przepis, stwierdzając jego zgodność z Konstytucją. Wskazać należy na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r., P 5/99, z 20 lipca 2004 r., SK 11/02, z 15 września 2009 r., P 33/07 oraz z 19 maja 2011 r. K 20/09. Wnioski Trybunału sprowadzały się do tego, że zawarty w art. 73 mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom, a ponadto jest zgodny z zasadą dopuszczalnych proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Skarżący podnoszą, że wcześniej, tzn. w ustawowym terminie, nie wystąpili z wnioskiem o odszkodowanie, ponieważ nie byli powiadomieni jako współwłaściciele tych gruntów przez Prezydenta [...] o możliwości złożenia wniosku w wymaganym terminie. Odnosząc się do zarzutu, że skarżący nie zostali powiadomieni, jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, o tym, że wniosek o wypłatę odszkodowania powinien być złożony w określonym terminie, Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Jednakże z tego przepisu nie można wywodzić obowiązku informowania właścicieli nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub gminę w trybie przewidzianym w art. 73 Przepisów wprowadzających o przysługującym im roszczeniu odszkodowawczym jeszcze przed wszczęciem postępowania w tej sprawie. Prawo to uregulowane jest w powszechnie obowiązującym, opublikowanym akcie prawnym i jedynie od woli uprawnionego z tego tytułu podmiotu zależy, czy z prawa tego skorzysta i złoży w tym zakresie stosowny wniosek. Przepis art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Nie może być też utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach, czy konsekwencjach nie dostosowania się do konkretnych przepisów (wyrok NSA z 1 marca 2013 r., I OSK 1796/11). Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 maja 2015 r., IV SA/Wa 125/15, wnieśli G. H. i Z. S.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających poprzez jego nieprawidłową wykładnię; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających poprzez jego nieprawidłową wykładnię; 3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających poprzez jego nieprawidłową wykładnię; 4. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 5. przepisów prawa materialnego tj. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że zastosowanie w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powoływanych wyżej przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w połączeniu z dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią art. 9 k.p.a. prowadzi do pozbawienia skarżących należnego im odszkodowania, co stoi w rażącej sprzeczności z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który powinien stanowić dla obywateli gwarancję, iż nie znajdą się oni w takiej sytuacji, jak skarżący w przedmiotowej sprawie, tj. będąc pozbawionym własności nieruchomości bez żadnej decyzji czy informacji zostaną całkowicie pozbawieni jakiegokolwiek odszkodowania z tego tytułu, w następstwie okoliczności, na które nie mogli mieć wpływu, samego upływu czasu, bez żadnego sygnału zewnętrznego o zmieniającym się stanie rzeczy, przy milczącej akceptacji takiego stanu rzeczy przez organy administracji państwowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Podstawowym ustaleniem faktycznym, poczynionym przez organy w niniejszej sprawie, był fakt złożenia przez skarżących wniosku o odszkodowanie po upływie terminu określonego w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Skutek prawny tego faktu określa zdanie drugie ustępu 4, w którym stwierdza się, że w takim przypadku roszczenie o odszkodowanie wygasa. Rozważenia wymaga więc jedynie okoliczność, czy na wygaśniecie roszczenia odszkodowawczego jakikolwiek wpływ ma brak bezpośredniej i indywidualnej informacji ze strony organów państwa, skierowanej do byłych właścicieli nieruchomości wywłaszczonej z mocy prawa. Między innymi tym zagadnieniem zajmował się Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygnaturze P 33/07. W wyroku wydanym w tej sprawie w dniu 15 września 2009 r. "Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że zawarty w art. 73 przepisów wprowadzających mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom. Jednakże możliwość wykorzystania wskazanych powyżej instytucji postępowania administracyjnego może być w praktyce utrudniona. Trzeba bowiem pamiętać, że wywłaszczenie z mocy prawa na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających objęło właścicieli, którym faktycznie odebrano nieruchomości na przestrzeni kilkudziesięciu lat. W takiej sytuacji ustawodawca powinien mieć na względzie ustanowienie skutecznego mechanizmu informacyjnego dla wszystkich podmiotów objętych wywłaszczeniem z mocy prawa. Upowszechnienie informacji o treści przepisów, które powodują utratę prawa majątkowego ex lege, powinno stanowić jeden z elementów gwarantujących skorzystanie z uprawnień, jakie przewidział ustawodawca". Z powodu braku tego mechanizmu informacyjnego Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził jednak niezgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, w dalszej części wywodu wskazując, że "rozstrzygnięcie ustawodawcy o zastosowaniu dla regulacji stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne szczególnego trybu wywłaszczenia nie powoduje konieczności szczegółowego określenia procedury. Wystarczające jest dokonane w art. 73 Przepisów wprowadzających określenie administracyjnego charakteru postępowania zarówno w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia jak i ustalenia odszkodowania. Sposób prowadzenia sprawy, obowiązki organów wydających decyzje oraz przysługujące byłemu właścicielowi uprawnienia wynikają jednoznacznie z regulacji ogólnego postępowania administracyjnego. Nie ma więc podstaw do uznania, że ustawodawca przekroczył zakres przysługującej mu swobody regulacji. Natomiast ocena celowości i trafności zaproponowanych rozwiązań prawnych pozostaje poza kognicją Trybunału (por. wyrok z 17 maja 2005 r., sygn. P 6/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 50 i powołane tam orzeczenia). Trybunał dostrzega także opisane przez sąd pytający możliwości utraty prawa do odszkodowania wynikające np. z błędnego udzielenia informacji o terminie składania wniosków o odszkodowanie albo braku wniosku zarządcy drogi o potwierdzenie przez wojewodę wywłaszczenia. Są to przykłady nieprawidłowości realizacji art. 73 Przepisów wprowadzających oraz zaniedbań wykonywania zadań przez organy administracji publicznej. Jednakże zakres kognicji Trybunału nie pozwala na ocenę stosowania prawa (por. postanowienie z 26 października 2005 r., sygn. SK 11/03, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 110 i powołane tam orzeczenia)". Także w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny orzekając o zgodności art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających z art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. zauważył, że "uprawnione podmioty (wywłaszczeni) miały możliwość dochodzenia swoich praw, czego jednak w odpowiednim czasie nie czyniły. Warto tu przypomnieć w pełni aprobowaną w demokratycznych państwach prawnych rzymską zasadę: Ius civile vigilantibus scriptum est, co oznacza, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa. Na znaczenie tej zasady Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku w sprawie SK 9/98". Również w wyroku z 19 maja 2011 r., K 20/09, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających jest zgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji. W postępowaniu tym rozważany był między innymi problem terminu na złożenie wniosku o odszkodowanie zawartego w art. 73 ust. 4, jeśli wcześniej nie została wydana decyzja potwierdzająca wywłaszczenie z mocy prawa (art. 73 ust. 1 i 3). W sytuacji, kiedy w sprawie P 33/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających między innymi z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji R.P., a w sprawie SK 11/02 o zgodności tego przepisu z art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P., w obydwu sprawach rozważając przy tym wpływ obowiązków informacyjnych organów publicznych na zgodność z Konstytucją ocenianych regulacji prawnych i nie zakwestionował z tego powodu domniemania zgodności rozwiązań ustawowych z Konstytucją, to sąd administracyjny związany przy orzekaniu ustawą i Konstytucją (art. 178 ust. 1 Konstytucji R.P. i art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), nie mógł uznać decyzji odmawiającej skarżącym odszkodowania z powodu wygaśnięcia roszczenia na skutek przekroczenia terminu do złożenia wniosku, za naruszającą prawo. Ewentualne kolejne pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, zmierzające do obalenia domniemania zgodności art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających ze wskazanym przez skarżących wzorcem konstytucyjnym (art. 21 ust. 2 Konstytucji) musiałoby spotkać się z zarzutem niedopuszczalności, ze względu na zasadę ne bis in idem procedatur. Zasada ta znajduje zastosowanie, jeżeli te same przepisy zostały już wcześniej zakwestionowane na podstawie takich samych zarzutów konstytucyjnych. W takiej sytuacji zachodzi zbędność wydania orzeczenia (por. wyrok TK z 27 marca 2007 r. w sprawie SK 3/05 OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 32 i powołane tam orzeczenia). Nieuprawniona jest też teza skarżących kasacyjnie, że norma z art. 9 k.p.a. zawiera w sobie obowiązek organu administracji publicznej indywidualnego informowania potencjalnych stron postępowania (przed jego wszczęciem) o obowiązującym i prawidłowo ogłoszonym stanie prawnym. W orzecznictwie podkreśla się między innymi, że "Obowiązek z art. 9 k.p.a. nie obejmuje udzielania stronom pomocy prawnej ani zastępowania ich w wyborze optymalnego sposobu postępowania" (wyrok NSA z 4 sierpnia 2016 r., I OSK 2598/14, LEX nr 2100640). Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie maja usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.