IV SA/Wa 588/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] – zaskarżoną skargą przez Z. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] grudnia 2013 r. o odmowie zwrotu nieruchomości. Stan sprawy przedstawia się następująco: Z. F., I. M., M. F. i E. D., spadkobierczynie M. K., wystąpiły o zwrot nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1973 r. nr rep. [...] z przeznaczeniem na budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" ustalonego decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r. nr [...]. Starosta W. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. odmówił zwrotu nieruchomości stanowiącej własność m. W położonej w W. – działek o numerach ewidencyjnych [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...]. Organ ustalił, że aktem notarialnym z [...] czerwca 1973 r. nabyto od M. K. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m². Z treści aktu wynika, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". W skład nieruchomości wywłaszczonej wchodziła archiwalna działka [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m² stanowiąca obecnie działkę ew. nr [...] z obrębu [...] i działkę ew. nr [...] z obrębu [...], objęte przedmiotowym postępowaniem. Dalej organ przytoczył treść art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że ww działki stały się z mocy prawa własnością Dzielnicy Gminy W. co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. i należą do Miasta W.. Obecnie działki nr [...] i [...] stanowią drogę i leżą w pasie drogowym ulic [...] i [...]. Na działkach znajdują się chodnik, zieleń, torowisko tramwajowe z przystankiem i infrastruktura podziemna (studzienki kanalizacyjne, zawory wodociągowe). Starosta stwierdził zatem, że przedmiotowe nieruchomości nie mogły zostać zwrócone, jako stanowiące drogę i znajdujące się w pasie drogowym, co potwierdzają oględziny przedmiotowych nieruchomości i dokumentacja zgromadzona w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyń Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2013 r., podzielając tym samym stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy po obszernym przedstawieniu całości stanu dotyczącego losu nieruchomości objętej aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1973 r. w przełożeniu na aktualne działki ewidencyjne jej odpowiadające, a następnie powołaniu się na treść art. 137, art. 136 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podał że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, w tym graficzne opracowanie synchronizacyjne wykonane przez geodetę w dniu [...] kwietnia 2013 r. nie pozostawia wątpliwości, że grunt oznaczony jako działka nr [...] (archiwalna) aktualnie oznaczony jako działka nr [...] i [...] znajdował się poza obszarem objętym decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r. Nadto powtórzył za organem I instancji, że działki te w całości zostały zajęte pod drogę publiczną, co skutkowało wydaniem decyzji o odmowie zwrotu. Z. F. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. i decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2013 r. W ocenie skarżącej organy niezasadnie przyjęły, że nieruchomości objęte aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1973 r. zostały przejęte na żądanie ich właścicielki. W aktach sprawy brak jest stosownego wniosku, a matka skarżącej zgodziła się na podpisanie umowy ekspropriacyjnej pod groźbą wywłaszczenia. Nieruchomości te nie zostały wykorzystane pod budowę osiedla [...] planowanego w decyzji lokalizacyjnej. Organy nie zbadały także kwestii przeznaczenia nieruchomości objętych żądaniem zwrotowym innymi planami inwestycyjnymi, niż te wskazane w decyzji lokalizacyjnej osiedla [...], czym uchybiły art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej "K.p.a.". Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę - podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...]grudnia 2013 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Stosownie do art. 136 ust. 3 dalej ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – dalej w skrócie: "u.g.n."], poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 u.g.n., nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Przepisy te mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w związku z odesłaniem zawartym w art. 216 ust. 1 u.g.n. Wskazać należy, że art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. przewidywał możliwość dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przez jej właściciela przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, jak również w jego toku, i zbycie jej w formie umowy notarialnej za ceną nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Ponadto stosownie do treści art. 5 ust. 3 powołanej ustawy, wywłaszczenie mogło na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. W ten sposób, w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., prócz nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, dochodziło do zbycia także nieruchomości zbędnej na cele publiczne określone w art. 3 tej ustawy, przez zawarcie w formie aktu notarialnego jednej umowy sprzedaży. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1973 r. w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. doszło do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości M. K. z przeznaczeniem na budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" ustalonego decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r. nr [...]. Jednak jedynie część nabytej wówczas nieruchomości, objęta była lokalizacją celu publicznego, jakim była realizacja osiedla zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji. Z kolei pozostały grunt nie został objęty wskazaną decyzją lokalizacyjną. Podzielić należało stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że powyższe oznacza, iż w sprawie zastosowanie znalazł art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Sam przy tym fakt, że przepis ten nie został powołany w umowie sprzedaży z dnia [...] czerwca 1973 r., nie oznacza automatycznie, że nie stanowił on podstawy nabycia pozostałej części nieruchomości nie podlegającej wywłaszczeniu. Artykuł 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. mógł bowiem swym zakresem obejmować nie tylko sytuacje, w których doszło do zawarcia umowy nabycia nieruchomości podlegających, w razie braku porozumienia z właścicielem, decyzyjnemu wywłaszczaniu, lecz również dotyczące nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości w przypadkach określonych w art. 5 ust. 3 ww. ustawy, bez potrzeby czynienia o tym wzmianki w akcie notarialnym, bowiem ust. 1 art. 6 takiego wymogu nie stawiał (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1129/06 i z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1001/12; WSA w Bydgoszczy z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1481/10; WSA w Bydgoszczy z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 611/09). Tym samym bez znaczenia pozostaje fakt, czy w aktach sprawy znajdował się wniosek M. K. o przejęcie nieruchomości. Niezależnie od tego Wojewoda przedstawił bardzo szczegółowy wywód potwierdzający, że przejęcie nieruchomości nastąpiło z inicjatywy właścicielki nieruchomości, o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy dokumenty (notatki, zaświadczenia). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości. Jeżeli w sprawie nie wystąpią przesłanki do zwrotu tej nieruchomości, wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. do zwrotu części wywłaszczonej na wniosek właściciela. Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - wywłaszczona została na wniosek właściciela (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 1996 r., sygn. akt IV SA 1626/94, ONSA z 1997 r., nr 1, poz. 42). Niemniej w sprawie przesądzający jest inny jej aspekt, mianowicie że na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] została posadowiona droga publiczna. Art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) wskazuje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Instrumentem mającym na celu uporządkowanie stanu prawnego polskich dróg publicznych i doprowadzenie sytuacji prawnej do stanu zgodnego z powyższym unormowaniem jest przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z powyższego wynika, że celem ustawodawcy było spowodowanie, by własność dróg publicznych w Polsce od dnia 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa i właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienionych w tym przepisie. Uznać należy zatem, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy ograniczonych w obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych - wyłącznie w przypadku zmiany przynależności drogi publicznej do dotychczasowej kategorii. Zatem nawet, gdyby zachodziła przesłanka do zadośćuczynienia na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, to jej uwzględnienie w przypadku nieruchomości zajętej pod drogę publiczną prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Wykładnia przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n., uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wynikające z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., gdy w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Dlatego też uzasadnione było wydanie przez Starostę decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją przez organ odwoławczy. W odniesieniu do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie znajdują one oparcia w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, ponieważ jak to wyżej wywiedziono, już sam fakt wykorzystania przedmiotowych nieruchomości pod drogę publiczną stanowiącą własność m. W. wyłącza możliwość ich zwrotu osobom fizycznym, w tym wypadku spadkobiercom poprzednich właścicieli. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] orzekając o odmowie zwrotu nieruchomości objętych żądaniem wnioskodawczyń, w sposób prawidłowy zastosował przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, zasadnie uznał prawidłowość decyzji organu I instancji, czego wyrazem jest rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję z [...] grudnia 2013 r. Jedynie w sposób mało wyczerpujący i przekonywujący umotywował stanowisko oddające istotę sprawy, mianowicie że o odmowie zwrotu działek ew. nr [...] i [...] zadecydowało ustalenie, że działki te stanowią drogę i znajdują się w pasie drogowym ul. [...] i ul. [...]. Niemniej wskazane uchybienie, a dotyczące wymogów wynikających z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., w świetle materiału sprawy czy wykazanej treści skargi, uznano za niemogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.